“软硬兼施”的权力运作——村干部的策略选择

马艺菊

摘 要：以太原市王村为案例研究地点，运用田野调查法和个案拓展法，针对在政府主导下的城中村拆迁改造的过程，分析了在城中村拆迁改造中，村干部为了顺利完成征地任务，采取不同的策略性行为。展现了村干部与被拆迁村民的互动，双方各自具有的策略空间，最终村干部以“软硬兼施”的办法完成拆迁任务，即以正式权力运用为主，非正式权力以及正式权力的非正式运用为辅，在适当的时候做出调整、妥协和让步。

关键词：城中村拆迁；村干部；权力运作；软硬兼施

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）04-0082-03

中国正处于快速城市化工业化的进程中，城市在快速的发展，城市周边大量的村庄被吞入城市，形成了中国独有的“城中村”。城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物[1]。城中村的发展让城市中的土地形成了国有土地与集体土地并存的局面，同时由于国家长期的二元社会制度结构带来了城乡征地成本存在巨大差异，与城市土地相比，农村土地特别是靠近城市地区的农村土地“价格低，地段好，收益高”，所以当面对解决土地供求压力、落实城市发展用地问题时，政府的目光自然而然落到了城中村。于是以“推进城市化进程、盘活城中村存量土地资产和促进城中村村民的全面发展”为目的的拆迁改造工程轰轰烈烈地在城市展开。

而将过去的城郊农村并入城市版图，这必然涉及征地拆迁。由于土地和房屋的不可移动性，加之征地拆迁涉及的事情繁杂、利益巨大，使得征地拆迁成了“天下第一难事”[2]。在农村地区进行征地拆迁过程中，村干部的行为能够对这一过程产生重要的影响，他们作为乡村治理的直接实施者，贯彻落实政策的关键点，连接村民和政府的纽带，如何顺利完成城中村拆迁改造，维持村庄秩序，进行利益整合，对村干部群体来说是一个巨大的挑战。

在我国“乡村政治”的研究中，费孝通在研究传统乡土中国的权力结构時，就区分了村庄中同意权力、横暴权力和教化权力等三种基本的权力类型[3]。黄宗智以长江三角洲和华北农村为分析对象，提出了不同的土地占有形态、不同的家族力量和结构对于乡村权力结构类型的影响[4]。新中国成立初期，村庄权力体现出较为鲜明的国家权力的逻辑。申端峰认为国家权力以前所未有的强度深入村庄，构建起了村庄的“制度型权力”，对村民具有强大的支配能力[5]。20世纪80年代以后，农村社会进入了一个新的转型时期，随着国家权力从农村社会的部分撤退，村落社区自治权的迅速成长，造成了村庄层面上空前复杂的权力互动，造成了一系列权力关系的重新型塑。国家在农村的权力弱化，村组权力运转的逻辑除了遵循国家的逻辑之外，还有各种地方性的逻辑，接近于杜赞奇所说的“权力的文化网络”[6]。孙立平等人认为，在国家权力衰退的背景下，基层官员对正式权力之外的本土性资源的借用，强化了国家在农村的权力。正式权力的非正式运作并不以权力的正式规则为基础，而是借用民间社会中的本土性资源，比如，人情、面子、常理等[7]。

本文选择山西省太原市王村作为案例研究地点，通过对王村城中村拆迁改造过程中村干部与政府、村民之间互动的分析，试图探讨的问题是：在以政府为主导的大力推进城中村征地拆迁改造的背景下，村庄权力的运行机制，村干部在日常工作中是如何通过正式权力、非正式权力的运作，平衡安抚多方利益主体，维系发生剧烈变动的村庄秩序，在具体的互动中如何运用策略以达到拆迁改造的目标。

一、案例研究

本文案例研究地点是太原市王村，王村位于太原市区中西部，距离市区12.5公里。王村占地面积1 500亩，绝大部分土地为生态园山地、林地，全村总户数126户，人口507人，60岁以上老人48人。村中有王、张、郝三大姓。近年来，市政府推进城市化，在城乡统筹过程中，以修建外环高速公路为契机，对高速公路规划道区的城中村进行整村拆除改造。经区政府申请，市政府批准，王村被列入2013年城中村整体改造名录。2013年5月，王村正式启动城中村拆迁改造，历时两个月，完成整村拆除。之后进行招商引资，引进开发商入村建设，但由于多方因素影响，截至2016年底，王村尚未完成全部的村民回迁安置工作，安置楼建设正在进行中，计划于2019年全部完成回迁。

在2016年间，笔者于王村城中村进行田野调查，对城中村拆迁改造工作进行了调研，收集了与王村有关的历史人文资料，城中村改造相关文件等等一手资料，并与村干部以及村民进行了多次访谈，尤其对城中村拆迁过程进行了深度访谈，试图理解城中村征地拆迁背后的逻辑。

二、“软硬兼施”：正式权力与非正式权力的运行

村庄权力可以划分为正式权力和非正式权力。正式权力是指存在于正式的政治组织当中、由法定的制度规范赋予并以法定方式实施和表现的政治权力；而非正式权力则主要是指非正式组织中，由非正式组织成员在法定的权力体制外赋予其领导人并在具体的行为过程中予以接受和服从的政治权力[8]。正式权力对应着各种正规政策、制度的施行，非正式权力则往往指正式权力和非正式权力主体运用本土社会的关系资源所实行的非制度化的行为策略与方式。本文中非正式权力是针对正式权力而言的，与正式权力的文本性、科层化、强制性不同，非正式权力更具策略性、灵活性、多元性。

在政府宣布列入城中村计划后，宣传动员拆迁工作正式开始，王村的村干部们开始了进行说服村民们的工作，就是通常所说的“做工作”，通过版面、标语、宣传单、入户宣讲等形式向村民开展宣传动员工作——即通过权力的正式行使宣讲政策。一般村干部会在村民会议上给村民讲拆迁改造的势在必行，让村民认识到城中村改造将会给村子带来的机遇和发展，以及对拆迁补偿改造方案进行讲说和解释，在村民们了解了基本的拆迁补偿政策之后，村民对拆迁的态度开始分化，本文将城中村拆迁改造中村干部的策略分为了三个阶段进行分析，分别是前期：团结响应者，中期：安抚观望者，后期：解决“钉子户”。本文试图论述村干部是怎么样通过权力的正式以及运用权力的非正式途径完成任务，由“软”及“硬”，软硬兼施。

（一）前期，团结响应者：关系、人情、面子

村主任WZ以及村委改造组深知在拆迁开始村民们的“舆论”以及“风向”的重要性。如何通过团结响应支持者来“造势”，让村民们看到城中村拆迁改造是“大势所趋”，不可抗拒的，从心理上瓦解他们试图抵抗的防线，是村干部的一项重要“工作”。在报名拆迁的初期，村民们大多人心惶惶，观望者跟风者众多。所以村干部要做到的便是极力沟通各方，团结“自己人”，了解和控制村内的舆论导向，稳定人心，保证在初期报名拆迁和签订协议的顺利进行。

党员和村民代表是村干部的首要团结对象，党员和村民代表由于经常参加村里的相关会议，他们的身份比较重要，具有一定的表决权，而且和村委的关系较为熟悉，比较容易沟通，好说话，尤其是党员身份的特殊性，村干部多会给他“晓以大义”，“你（身为）个党员，怎么觉悟还不高了”，以带头表率、围绕大局等话语来进行劝说，给他们施以一定的舆论压力，会起到一定的效果。

其次能够团结的人群，是村干部自身所在的家族，中国农村一直存在“熟人社会”这种特有的人际关系网络，在王村，W姓为大姓，也就是村主任WZ身处的家族，具有一个关系紧密的网络圈，WZ作为这个“家族”具有相当影响力的人物，具有一定的影响力和号召力，村干部适时地运用“人情”“关系”，推动拆迁工作的完成。

最后要团结的人群，是在本次拆迁中能够获益的，或者利益冲突小的，如拥有大面积住宅的村民，通过拆迁能够得到置换的房屋或者是一笔丰厚的赔偿款，是响应拆迁的头号人群。他们本身心思活络，再加上村委适当地给予他们一些“做通工作”的金钱奖励等，激励他们帮助改造组做工作，对不愿意拆迁的村民进行软化和劝说。对于这部分人群，除了纳入城中村改造小组，有一定的“面子”之外，还有一些额外的待遇，是村委的得力帮手。

（二）中期，安抚观望者：奖励、帮忙、特殊照顾

城中村拆迁改造的观望者，他们的心态矛盾又犹豫，他们的心结在于怕轻易拆了之后留下无穷的后遗症，政府、村干部许诺的高楼大厦何时能够建起呢？拆迁补偿款的多少，能賠多少？能拿到多少？是大多数人关心的问题，还有部分村民在拆迁中有门面房的，利益受损，不愿拆迁，于是观望者村民的策略是：别人不拆咱就不拆，谁知道早拆了是好是坏。

相对的，村干部采取的策略是“各个击破”，采取多种“做工作”的方式。身处“熟人社会”，村干部对于村子里各家的情况十分清楚，也十分明白怎么样“做工作”能够“做通”。

首先是设置鼓励政策，如在王村的拆迁政策中，对××日以前签订放弃协议的住户，每户可在享受原方案补偿以外另奖励十万元。其中，十万元的奖励是面对所有的拆迁户，但是面对一些“难说”的家庭，这条奖励政策也有适当的放松，即便拆迁超过了所定的日期，但是只要最终拆了，这个奖励也并不会取消。村民说到“在规定时间拆了给奖励，拆不了就扣你，（笔者提问：扣多少？）就是那么一说，一般情况你超个十天八天也没事，拆了的人都有。”

其次是帮忙解决实际困难，村主任WZ讲述他去村民家里做工作，“有困难解决困难，看他怎么回事，该解决的解决，该打压的打压，该支持的支持，找个工作啊，活儿啊，能安排都安排了”。通常一些合乎情理的要求都能得以解决，如帮忙找一些难度不大的工作，解决不能及时安置等问题，王村的村委帮忙寻找临时的安置过渡房，帮忙解决村民用于存放搬迁物品的库房，对于一些家庭有行动不便的老人，也尽量优先安置。

还有一些村民，由于拆迁中利益受损，情绪较大，拆迁难以推进，村干部在做工作中尽量好话好说，也会适当地给予一些“特殊照顾”，如在说服过程中，答应拆迁户若签订协议，便能给拆迁户一年7000元额外的“生活补助费”。或者在别的方面做出一些妥协和让步，以换取他的同意，如在测量房屋面积的时候，适当宽限一点，这样的行为被干部称为：懂得变通。当然这种“协商”仅限于当事人和村干部知情。

村干部或承诺或许愿或妥协，总之，拆了再说。通过多次的“做工作”：轮流上门，软磨硬泡，反复承诺，打消顾虑，施以恩惠，随着进行拆迁的村民越来越多，观望的群众态度也多有软化，同意拆迁。

这样，在拆迁工作的前期和中期，村干部通过先来“软”的，利用本土性资源——“讲好话”“拉关系”“给人情”，也就是面子、人情来说服和影响其他村民，采用收买、分享部分利益的策略来拉拢“盟友”，以此缓和自己与村民间的关系，通过非正式的途径完成任务。正式权力的运作具有刚性的特征，村干部用强制手段容易激化干群之间的矛盾，现时的工作不好做，日后也难以相处，所以能够运用这种非正式权力，村干部乐见其成。用孙立平的话说，“本土性资源并不总是抗衡国家的一种力量，它有时也可以被国家利用，作为强化国家权力的一种手段”。

（三）后期，弱者的反抗与解决“钉子户”

“钉子户”是我国拆迁过程中独特的社会现象，是权利失衡的结果，属于农民为争取拆迁补偿的社会抗拒事件，是广泛存在于日常生活及乡村治理中的问题[8]。

钉子户与政府在力量上是不对等的，拆迁农民维护自身利益的“弱武器”也是有限的。

王村干部在经过与村民漫长的说服、谈判、协商、“拉锯战”之后，仍有个别村民拒绝拆迁，一户村民拒绝拆迁的理由是他的宅基地面积小，只有两分地，但是他有两个儿子，且都尚未结婚，在王村的风俗中，给未婚的儿子准备婚房是传统，也是为人父母的责任，而赔偿款显然远远不够解决两个儿子的婚房问题，于是他提出了要以更高的价格进行赔偿才同意拆迁，村干部拒绝了他的要求，双方僵持不下。还有村民因为拥有地段较好的门面房，一年租金收入能有十来万，这次拆迁损失不小，心理也充满了不满和抗拒。

这部分村民他们或许表面上“同意”拆迁，但实际上不配合拆迁的工作，如故意逃避，拒绝丈量，不配合工作，甚至采取过激行为，6月的一天早上，城中村改造小组的工作人员发现往常在告示栏张贴的王村城中村的拆迁补偿方案、规定通知、楼座户型效果图等宣传文件被撕毁。斯科特认为，当自己的利益受到侵犯，村民们会进行反抗，农民秉持着追求“生存第一”的生存伦理，一旦他们的生存伦理或社会公正感遭遇威胁，他们将会采取行动进行反抗，并称为“弱者的武器”[9]，如偷懒，装糊涂，开小差，假装顺从，暗中破坏，拖延搬迁等日常抗争形式。日常抗争是被拆迁农民在政治结构限制下的有限抗争。