PPP模式下的财务监管问题探析

邹正国

【摘 要】在政府与社会资本合作（PPP）模式下，政府和社会资本达成利益共享、风险共担的合作共识，一方面解放了政府的监督管理职能；另一方面提高了项目的管理水平，促进社会资本的优化配置，促使社会资本提高资金的灵活性，强化PPP模式下的企业财务管控尤为重要。本文对PPP模式下财务管理价值、存在的问题进行叙述，并根据笔者观点提出几点强化PPP模式财务管控的建议，以供参考。

【关键词】PPP模式；财务监管；问题及措施

一、财务监管在PPP模式下的作用

PPP模式下，政府把公共职责部分转移到私营部门，在某一领域内最大化利用私营部门的专业能力和资本来建设公共设施，提升公共设施建设的效率。从资金使用角度来说，PPP模式可以以相互制约的形式来优化资源的配置，特别是在项目设计和施工的初期，项目资金的使用将更加规范，政府投资行为将受到更大的监管约束，保障公共资金的使用效率。

PPP模式多集中在高资本的项目之中，以基础设施项目为例，在经济市场中基础设施建设市场是比较混乱的，但是因为直接涉及到国家基础设施建设的效率，政府往往难以对类似行业进行根本性的治理。在PPP模式下，政府部门和私营企业之间需要建立互信的合作关系，以符合政府部门基础设施建设规划，满足私营企业预期的利益需求，在合作过程中政府部门可以充分参与到项目建设过程中，对基础设施建设行为进行控制，规避重大问题的发生，同时能够给予私营企业一定的生存空间，有效控制市场经济中的行业混乱行为。

PPP模式可以以优势互补、风险共担的形式提升项目的经济效益，从政府职能角度来分析，政府可以规避传统建设过程中出现的腐败、职权乱用等现象，以最少的资金投入来实现政府预期职能。对于私营企业而言，在生产过程中可以最大化利用政府的威信，发起金融活动并维系项目运作，并且将部分生产经营风险转移给政府部门，降低了私营企业独自经营的风险，将投资、风险和后期投资回报做对比来看，私营企业的投资回报率大大提升，保障企业预期经济效益的实现。

二、PPP模式下财务监管存在的问题

1.缺乏有效的监管控制

虽然PPP模式对政府履职和企业获利有益，能够使社会资本和國家建设相结合，有利于加快我国社会主义现代化建设，但是到目前为止PPP模式在全世界的实践仅有十余年时间，尚缺乏足够的管理经验。一方面，国家将基础设施建设的组织执行转移给私营企业和社会资本，在管理过程中有可能过度干预到企业的经营，甚至打乱市场经济中的市场竞争规律；另一方面，企业参与到国家基础建设，但是在前中期资本投入基本难以获取到回报，只有在项目竣工得到政府批准后，才能够在项目运营中逐渐获取收益，这需要企业对政府工作的信任，也需要相关的政府部门切实履职。由于缺乏系统性的管理理论基础和管理经验，政府和企业在实际工作中仍存在较多摩擦，政府监督管理不到位或过度干预都可能影响到PPP项目生产效率和质量。

2.经济效益达不到预期

PPP模式能够转变政府职能的实现方式，通过让社会资本参与到基础设施建设，达到降低财政压力的目的。也就是说，在PPP模式下，政府和企业都需要进行必要的投资，来实现共同的目标，其中部分企业由于资金规划不完善，在投资过程中掺杂进过多其他形式的资本，使得混乱的投资主体参与到项目建设中，在获取到收益前堆积的融资成本将成为企业获取预期经济利益的重大阻碍，后期所能够获得的收益需要划分出较大比例给融资方。另外，私营企业在PPP项目建设过程中虽然扮演了部分政府部门的角色，但是在实际采购和融资活动中却不受政府过多限制，在掺杂多方面变量的市场中，私营企业难以保障采购活动完全依据市场价值导向进行，成本管理控制的理论和实践行为可能会发生偏离，造成企业成本充满不可控因素，虽然保障了未来的获利能力，但是难以有效控制成本，必然会拉低企业在PPP项目中整体的经济效益。

3.资金使用规范性差

从理论上来说PPP项目在政府和企业互相信任、风险共担的基础上开展下去是可行的，但是在实际工作中政府对企业的审查并没有细致入微，企业在管理过程中也难以避免会出现管控风险，导致部分PPP项目中存在贪污、不正当竞争、挪占PPP项目资金等现象，虽然对该类问题都及时予以处理，但是仍需要政府和企业负担相关风险产生的损失。特别是在企业日常经营管理中，难以避免从自身利益最大化的角度来考虑问题，违反PPP项目规定进行违规操作，企业借助此类操作虽然会获得短期利益，却十分不利于自身管理，特别是在违规操作过程中对于资金管控必然松懈，至少会规避与政府监管之间的信息沟通，这就导致企业在生产过程中资金管理失控，不仅影响到企业最终目标的实现，还影响到PPP项目的生产效率和质量。

三、PPP模式下财务监管提升措施

1.加强PPP项目的内部和外部财务监管

要提升PPP模式下财务监管质量，必须着手构建完善的财务管理制度，其中不仅包括传统的财务计量核算管理，还要包含审计等内外部控制体系的建设，利用内部职能制约和外部独立性较高的监督来实现财务管理质量的提升。一方面，内部控制职能部门必须由政府和企业协同参与和管理，这样不仅有利于政府部门管控建设资金流动，也有利于企业构建精细化管理体制，提升自身管理能力和核心竞争实力；另一方面，定期的外部审计和监督管理可以及时地纠正PPP项目生产过程中出现的问题，为PPP项目下一步执行奠定相对稳定的客观基础。总之要实现业务运转实际情况与财务数据一致，避免国家和企业资本流失，共同推进我国社会基础设施建设和完善。

2.加强PPP项目的全过程管理

PPP项目的中前期工作主要由社会资本组织和实践，政府部门参与度较低，部分仅停留在初期项目设计、立项和可行性论证上，并没有过多参与到PPP项目生命周期的全过程。笔者认为PPP模式下财务监管必须要渗透至项目的全过程，针对专业人手不足等问题，政府部门可以聘请第三方来协助，特别是在财务数据的定期审计方面，必须请权威的会计师事务所来协助，高效率地完成对项目施工财务数据的审查，同时提升政府部门对于PPP项目审计成果的公信力。另外，由于PPP项目有社会资本渗透其中，所以在财务监管过程中必须对项目筹资进行严格审查，项目资金分散的要逐项审计，对融资渠道进行严格控制，规避资金使用风险。还需要实现全过程的财务监督管理，定期对PPP项目财务管理进行考核、评价和引导，可以大大提升企业财务管理的效益，同时保障了政府PPP项目建设效率和质量，节约社会资本。

3.重视提升PPP项目经济效益

社会资本参与到政府职能实践之中的最终目的在于获利，进一步讲是获取最大化的投资回报，也就是重视最终的项目效益回报率。企业要想提升投资回报率，就需要组织好自身生产经营活动，保障PPP项目完工之后能够获得国家认证并投入使用，保障企业投资能够获得到回报。在保障生产质量和效率的基础上，企业必须对资金进行严格监管，不仅要确保项目资金的绝对安全完整，还要保障资本能够得到最优配置。社会资本在对PPP项目进行投资时，要注意对投资渠道的选择，避免盲目融资造成当前财务费用过高，后期收益被财务费用成本拉低。

四、结语

PPP模式在理论上可以最大化调动社会资本投入到社会基础建设中，提升公共服务质量，同时达到实现政府职能和提升企业利益的双重目的。但是，在PPP项目实际发展过程中，由于实践时间较短，来自各方面的阻碍和风险较多，所以政府和企业必须同时对PPP模式的财务监管进行定期分析、研究和引导，逐步健全PPP项目的管理模式，充分调动社会资本参与到国家建设中去的积极性，推动国家基础设施建设，提升私营企业投资回报。

参考文献：

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