建设工程监理事业改革发展与展望

中国建设监理协会会长 / 王早生

今年是中国改革开放40周年，同时也是我国建设工程监理制度实施30周年。作为改革开放的重要成果，建设监理制度在30年的实践中，为保证建设工程质量、强化安全生产管理、提高投资效益作出了积极贡献。全国100万监理人在工程建设中发挥了不可替代的重要作用，功不可没。工程监理制度发展“而立”之年，我们有必要追根溯源，回顾总结工程监理制度发展历程。更有必要直面问题，深化改革，砥砺前行，促进新时代工程监理事业持续健康发展，为实现中国梦作出监理人的贡献。

一、追根溯源，探寻工程监理制度发展历程

（一）改革开放不断深化，工程监理制度应运而生

40年前，党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕，为经济社会发展注入了强劲动力。随着改革开放的不断深化，市场经济体制的逐步建立，投资主体多元化，建筑市场国际化，倒逼建设工程管理改变计划经济自筹、自建、自管的传统管理模式，向社会化、市场化、专业化方向发展。在改革开放的形势下，借鉴国际规则并结合中国国情建立的工程监理制度，成为我国改革工程建设管理模式、融入国际工程咨询行业的必由之路。

1987年建设的京津塘高速公路工程按照世界银行要求，在我国首次采用了（咨询）工程师管理模式，成功地控制了工程质量、建设投资和工期，使（咨询）工程师管理模式逐步为我国工程建设领域所了解和认同。（咨询）工程师管理模式在京津塘高速公路工程中的成功实践催生了工程监理制度。

1988年，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出要建立具有中国特色的建设监理制度，标志着我国工程监理制度的正式建立。

王早生

（二）工程监理制度强制推行，法律地位得到确立

1988年，建设部印发《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定在北京、上海、南京等八市和公路与水电行业试点推行工程监理制度。1989年发布的《建设监理试行规定》明确，建设监理包括政府监理和社会监理两个层面，后者即为当今工程监理的基本要求。1995年，建设部与国家计委发布的《工程建设监理规定》进一步明确了工程监理服务内容：“控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同、信息管理，协调有关单位间的工作关系”。

1998年3月1日开始施行的《中华人民共和国建筑法》明确规定，国家推行工程监理制度，工程监理制度的法律地位从此确立。

国务院于2000年和2003年先后颁布的《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，明确了强制实施监理的工程范围，规定了工程监理单位及监理工程师在工程质量和安全生产管理方面的责任，进一步夯实了工程监理制度的法律地位。

为了深化我国工程项目组织实施方式的改革，培育发展专业化的工程项目管理和工程总承包企业，建设部先后印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号）、《建设工程项目管理试行办法》（建市〔2004〕200号）、《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2008〕226号）等文件，有力地指导和推动了我国工程监理行业的改革发展。

面对建设工程监理发展中遇到的新问题和市场的新需求，工程监理企业开始拓展服务领域，从纵向和横向延伸业务范围，不断提高工程项目综合管理咨询服务水平。

（三）工程建设高质量发展，需要进一步发挥工程监理作用

2016年，中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出：“强化政府对工程建设全过程的质量监管，特别是强化对工程监理的监管。”2017年，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》等文件，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业，都昭示着国家对工程监理的重视，给监理行业发展注入了新活力、带来了新机遇。

工程建设向高质量发展，创新是动力，质量是基础，工程监理是工程建设高质量发展的有力保障。近几年，住房城乡建设部接连发文，开展监理单位向政府主管部门报告工作的试点，充分发挥监理单位在质量控制中的作用；鼓励有条件的监理单位开展全过程工程咨询试点；要求监理单位对危险性较大的分部分项工程施工实施专项巡视检查。这表明政府主管部门对工程监理的期望和信任，对工程监理在质量控制中作用的肯定以及对行业创新发展的支持。

1.广州塔（广州建筑工程监理有限公司监理）

2.中国尊（北京远达国际工程管理咨询有限公司监理）

二、努力探索解决影响工程监理行业健康发展的问题

工程监理行业在新时代面临新的发展环境。我国城镇化仍处于快速发展阶段，国家实施区域协调发展战略，提出京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等区域发展战略，推动形成了全面联动的区域发展新格局。以“一带一路”建设为契机，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。铁路、公路、水利、能源等基础设施建设，建筑信息模型（BIM）、大数据、物联网等现代信息技术的集成应用，均为工程监理行业发展带来新机遇。但在发展机遇面前，工程监理行业同时面临困难和挑战。

（一）某些项目监理履职不到位，甚至“形同虚设”

某些项目上的监理人员未到岗，未履职尽责，监理形同虚设。我们要正视这些问题，广大监理人要积极履职尽责，严格按照国家法律法规、标准和合同约定履行监理职责，直面质疑，重塑信任。否则，一粒老鼠屎坏一锅汤，影响极坏。有些监理企业抱怨是因为恶性竞争导致价格低，要维持成本只能成为橡皮图章。这是不负责任的行为。一旦出问题，不会因为监理价格低而降低对监理履职的要求。如果触犯法律，势必追责。

（二）社会上存在对监理缺乏信任导致的“监理无用论”

由于在某些项目中监理未能履职尽责，社会和业主不满意，有一种观点就认为监理无用，甚至可以取消。中央精神对于改革的要求是“先立后破，不立不破”。工程监理制度的改革与完善也是如此，不可能一蹴而就，更不能以偏概全，全盘否定。监理“形同虚设”的问题要解决，恶性竞争的行为要遏止，全国广大监理人要用自己的努力来重塑形象，赢得社会和业主的信任。“监理无用论”的观点无疑是片面的、错误的，甚至是有害的。在当前建筑市场质量与安全生产形势依然严峻的情况下，监理工作只能加强，不能削弱。近年来，中央多次发文要求落实工程监理制，提升建设工程质量水平，足见国家对监理的重视和期望。

（三）诚信缺失问题

诚信缺失是工程监理行业饱受诟病的一个老问题，而这个问题通常与行业的恶性竞争交织存在。一些企业为赢得项目，以低于成本的价格投标，中标后为节省开支又不按合同约定派遣相应的人员和配备设备，不能满足业主对监理服务的要求。一些不良监理企业和人员将不合格工程按合格签字以谋取非法利益等不诚信行为也严重损害工程监理行业信誉，使得社会、业主对监理失去信心。不合理低价与劣质服务相伴而生，形成恶性循环，最终损害了国家、社会和业主的利益，也坏了监理行业的声誉。

（四）企业核心竞争力不强，人员综合素质不高

监理的工作性质决定了监理队伍应由业务能力强、专业配套齐全、工作经验丰富的高素质人员组成。但不少监理人员的综合素质尚有差距，从业人员整体素质有待提高。技术水平高、管理经验丰富的复合型人才严重匮乏。有领导能力、具有高素质的总监理工程师更是人才难得。人员素质不高、技术装备不足、核心竞争力不强，这些都成为影响工程监理行业健康发展和转型升级的瓶颈。

（五）法规与标准有待完善

由于工程监理涉及的行业众多、专业性强，工程监理标准建设严重滞后于实际需要，缺乏专业性强、可操作的规定。社会各界对工程监理的定位和工程监理单位应承担的职责缺乏清晰的认识，尤其在事故责任的认定上出现争议。因此，法规与标准需要进一步完善、细化和明确。

三、迎接挑战，展望工程监理行业高质量发展之路

当前，我国仍然处于快速城镇化和大规模建设时期，同时，建设工程安全形势依然严峻，不容乐观，质量安全事故每年都造成相当数量的人员伤亡。因此，质量安全管理尤为重要。广大监理人要不忘初心，时刻把建设工程质量安全工作放在第一位，不辜负国家、社会和人民群众的期望。要坚持确保工程质量安全不动摇，充分认识质量安全是国家、社会和人民群众对监理的期待。同时，高质量发展必须保证投资高效益，监理企业作为全过程工程咨询的主力军，必将大有作为。

（一）创新工程管理机制，落实工程监理职责

监理单位应诚信守法，严格履行合同义务，行使法律法规、合同授予的权力，加强队伍建设，提高综合素质，建立健全工程质量和安全生产监督管理体系，提升监理工作水平。加强对现场项目监理机构的工作监督检查与指导，促使企业合理配备相应的监理人员，保证专业配套、人员到位，切实履行工程监理职责。为强化监理工程师个人执业资格管理，落实质量终身责任制，转移监理职业责任风险，应当建立注册监理工程师职业责任险制度，并在有关合同示范文本中增加注册监理工程师职业责任险条款。

（二）加快推进行业诚信体系建设，以优质服务赢得信任

人无信不立，企无信不兴。部分监理企业的不诚信行为严重损害了行业的社会声誉。破解这一顽疾的关键是以优质服务赢得社会信任。企业只有严格遵守国家规定和合同约定，认真履职，才能优质优价、良性循环，进而做强做大。

2011年，上海市为解决工程建设中存在的安全生产责任制不落实、施工管理混乱和监管缺失等问题，加强各类建设工程的监督管理，保证工程质量安全，出台了《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》（沪府发〔2011〕1号）文件，要求依法必须进行监理招标的建设工程，工程监理费按国家收费规定，以工程概算中建安工程费等为计费基数，按基准费率上浮20%计费，这对保障工程质量起到了重要作用。实践证明，社会各方不能只要求降低监理费用，监理企业也不能一味低价竞争，否则就会陷入恶性循环的泥淖，既影响自身利益，又损害业主利益。要加快市场主体信用信息平台建设，完善市场主体信用信息记录，建立信用信息档案和交换共享机制；积极推动地方、行业信息系统建设及互联互通，构建市场主体信息公示系统，实行信息公开，及时向社会公布工程建设过程监管、执法处罚等信息。探索制定工程监理企业、监理人员信用管理办法，推进工程监理行业诚信体系建设，全面提高工程监理企业和监理人员的诚信意识，逐步建立“守信激励、失信惩戒”的建筑市场信用环境，提高工程监理行业的社会公信力。

（三）培养人才，打造学习型企业

企业是市场的主体。目前，监理企业普遍存在高端人才匮乏、创新动力不足等问题。我们应以问题为导向，通过引进和培养人才，不断加强学习，打造学习型组织，进一步提升监理企业的能力和素质。

监理企业要充分考虑人员结构的合理性，并为人才的良性发展提供一个较好的平台，有计划地引进人才，培养骨干队伍。监理企业还要不断加强培训，学习法律法规和国家政策，学习和研发科学技术，不断提升企业的核心竞争力。借鉴国外先进的管理理念，并在实践中逐步提升服务水平和能力。企业只有不断培养人才，强化学习，打造学习型组织，才能永葆企业活力，实现向人才要效益的目标。

（四）发展全过程工程咨询，激发行业创新发展动力

全过程工程咨询是国际通行的工程建设模式，是监理企业转型升级、科学发展的方向。有条件的监理单位应在做好施工阶段监理的基础上，向上下游拓展服务领域，为业主提供覆盖工程项目建设全过程的项目管理服务以及包括前期咨询、招标代理、造价咨询、现场监督等多元化的“菜单式”工程咨询服务。企业还可通过兼并重组等方式提高企业整体能力和水平，淘汰落后企业，不断增强企业的核心竞争力。

（五）鼓励监理企业拓展业务范围

监理工作的实质是监督管理，监理企业的优势也在于此。因此，监理企业应积极拓展监理业务范围，代表政府监管部门履行现场监督检查工作等专项服务，即接受政府监管部门委托对工程建设过程实施监督检查，加强监督检查力度，确保工程质量符合有关标准。

（六）推进工程监理法制化、标准化建设

针对工程监理行业面临的突出问题以及建筑业改革与发展要求，通过完善法规以及进一步细化工程监理标准等工作，推进工程监理的法制化、标准化建设，推进工程监理制度的改革与发展。对于地方保护、行业壁垒、恶意压价等问题，要建立科学、完善的监管制度，并通过制定标准化示范文本的方式，引导和规范招投标活动中各方的行为，构筑全国统一开放、竞争有序的工程监理市场。

标准体系建设是一项系统工程，需要逐步细化完善，要按行业、专业制定工程监理工作标准，从而细化工程监理相关工作，提高工程监理的服务水平和质量，促进工程监理工作的标准化、专业化。行业协会和企业是制定团体标准和企业标准的主体，要编制规划，确定计划，积极推进，奋起直追，不断完善标准体系，共同推进工程监理标准化建设。

我们要不忘初心，牢记使命，砥砺前行，为促进建设事业的健康发展不断努力！我们要不辜负国家、社会的期望，对国家负责，对社会负责，对人民负责，为实现中国梦作出工程监理人的新贡献。