改革开放以来中国社区治理的实践探索与理论思考

改革开放四十年来，中国社区治理走过了一条艰辛的探索发展之路，在实践上积累了丰富的经验、样本和案例，取得了丰硕的成果和成绩。回顾历史，展望未来，当前我们面临的最主要问题是社区公共服务的有效供给问题。这一问题既是政府、市场和社会的角色、边界和互动的政治经济学问题，也是政策制定、执行和调整的管理学、公共政策问题。针对这一问题，我们已经有了诸多尝试探索，取得了有益经验。在经济进入新常态的大背景下，牢牢抓住这一问题，思考解决这一问题，我们就能够抓住中国今后一个时期社区治理的牛鼻子。本文首先回顾了中国社区治理的实践探索之路，而后提炼、抽象分析了中国社区治理的三种典型模式，在对三种模式的比较分析和西方社区理论进行反思的基础上，初步提出中国社区治理的总体理论框架，以期能够有助于改革实践。

中国社区治理的实践探索之路

中国传统社会治理主要是乡村宗族自治和国家管治相结合，国家对乡村的总体动员能力不强。在近代化过程中，中国城乡基础秩序经历了动荡、瓦解和重构。1949年以来，为了解决现代化建设的基层动员问题，国家建立了一整套单位化的管理体制，在农村推行了“人民公社”体制，在城市推行了“单位-街道-居委会”体制。这一体制的最大特色是国家统管资源，能够最大限度地实现国家动员，与计划经济生产方式相适应。但是这一体制的弊端是明显的，由于缺乏生产积极性、社会包袱越来越重，单位体制也难以维持下去。

改革开放以来，由于发展市场经济的需要，单位制解组势在必行。正是在这一背景下，社区建设应运而生。早期在深圳蛇口，商品房小区和物业管理就作为试点被引入，但全国来看不成规模。进入90年代中期，尤其是住房商品化改革后，新建商品房社区开始大量增加，以香港物业管理模式为主要借鉴的市场化社区管理方式逐渐扩展到中国广大内陆地区。在这些新建商品房社区中，物业公司和业主委员会成为基层社区建设中两个非常重要的“市场主体”。随着国有企业改革的大力推进，随之而来的下岗潮和改制潮一方面促成大量单位制社区转型，另一方面也对社区建设提出了挑战，社区碎片化现象越来越严重，社区多元力量开始进入社区治理之中。由于缺乏系统性规划，政策配合不协调等原因，社会矛盾和社区矛盾也相应集中凸显，成为这一时期乃至当前不少社区治理矛盾形成的历史根源。总的来看，这一时期政策导向方面的总体逻辑是下放权力、引入市场机制，但却在客观上相对忽视了社区治理中的政府职能和社会培育。

因此，随着社会矛盾的复杂化，让政府回归基础秩序维持、加强社区管理和社区公共服务供给的呼声日渐高涨。2003年，中央提出了和谐社会建设，与之相应，中央政法委也陆续提出了和谐社区、平安社区建设。这一时期，国家的社区建设政策总体上更加强调社会秩序维持和社会总体稳定，并对前一个时期的社区建设政策进行了调整。社区管理的项目化、基层管理的网格化等举措陆续在全国范围内推行。在基层治理架构方面，各地也陆续开始尝试调整社区居委会、物业公司、业主委员会以及社区服务中心（站）之间的关系架构。在一些试点地区，社区建设呈现出了治理创新模式多样化、治理主体多元化的特征。伴随社会变迁，一些发达地区财政状况持续好转，开始陆续因地制宜地推进政府购买服务、社会组织培育、社区基金会和基层民主建设等方面的改革创新。总体上看，到党的十九大召开为止，中国各地城乡社区治理的政策导向是行政力量介入社区自治，重构基层政府管理角色和职能，加强建设性社会力量培育和服务型治理，在理论上这一时期概括为行政力量主导、多元力量参与的“一核多元”时期。

以党的十九大召开为标志，中国社区治理进入了党建引领社区建设的新时代。党建引领实际上是强调政党的统合功能，具有深厚的现实基础，是中国社区治理现实问题与发展问题相互影响、相互交织的必然选择，有着深刻的内在逻辑合理性。四十年来，从引入试点，到社区建设起步，再到社区碎片化和多元化，再到当前的社区整合、党建引领，中国社区建设经历了政策的大幅度调整，但是党政主导因应社会发展形势、调整政策方向实现共享共治的基本逻辑是一贯的、清晰的。下一步，如何发挥好党建引领的核心作用，实际上需要高超的政策制定技巧和灵活务实的政策执行工具加以贯彻落实。这就需要我们仔细全面总结中国社区治理的结构、机制和典型模式的利弊，做好社区治理理论的建设工作。

中国社区治理的三种典型模式及其比较分析

围绕社区公共服务的有效供给，从理论解释和分析视角来看，社会学的国家、市场和社会关系理论可以作为一个有效的基础分析框架。在这个框架下，我们可以进一步提炼分析政府、市场和社会力量的互动与结构关系对社区治理绩效的影响。综合当前中国自北向南的各种治理创新模式，总体上看，比较典型的有三种：行政主导模式、政社合作模式与多元共治模式。

第一种供给模式可以称作行政主导模式，主要在中国的北方地区和大量二、三线城市中发挥着不可替代的作用。这一模式的最主要特征是大家所熟悉的，社区公共服务供给的主体是行政力量。行政力量在社区环境、安全、健康、养老、文化、教育、卫生等各个方面发挥作用。行政力量采取了多种形式来直接支配或吸纳各种群众性组织、临聘人员、保安、物业公司、社区建设经费等，从而实现社区公共服务设施的配置、产品的供给。这一模式的优势是效率高、能够短期实现管理目标，但是最大的不足是抑制了居民的自治能力和活力，长期来看也不符合自治的趋势和潮流。

第二种供给模式可以称作政社合作模式，即通过鼓励社会组织参与社会治理的形式向社区居民提供社区公共服务。这一模式出现在具有“强政府”和“强市场”色彩的长三角地区。例如，上海基层政府通过整合现有多个分支机构，定期发布政府购买社会组织服务的项目清单，培育基层社会组织、社区志愿者组织，从而实现社会组织发展和购买社会组织服务两项政府职能的转变。与此同时，在社区安全、稳定、环境卫生等方面，政府仍然进行有效管理，保证大多社区能够维持基本公共秩序和基础公共服务。这一模式的优势在于促进了社区参与和社会组织发展，成功解决了公共财政资金的分配渠道问题，但与此同时，公共资金使用的绩效评估以及治理成本大幅度提高，不得不面临评估形式化和公共资金收缩风险的挑战与压力。

第三种供给模式可以称作多元共治模式，主要形成在市场改革较早、经济较为发达的珠三角地区。由于珠三角地区市场经济活跃，拥有大量外来劳动移民，加之社会组织、社工机构的活力较强，因而可以形成政府主导、多元共治的社区治理格局。以深圳为例，在经过8次行政体制改革之后，深圳的行政人员规模大幅度缩小，但政府财政能力和管理能力却大幅增加。面对大量外来人口管理压力的前提下，深圳必然要大量引入市场和社会等多元力量来提供社区公共服务。例如，大量的民营学校、私立医院、村集体企业、房地产企业等，以及18万注册的“义工”群体和几百家服务涵盖广东的社工机构。与上海不同，深圳让选举产生的“居民决议会”发挥对社区公共财政资金分配的管理和监督职能，克服了政社合作模式的不足。

总之，如果把市场、社会、政府之间的结构性关系看作是一种相互作用的治理结构，那么不同治理结构下的治理绩效差异就可以进行简单比较。多元共治模式总体上成本低、效率高、活力强。政社合作模式固然带来了专业化社区服务水平的提高，但成本较高、效率不足、自治活力有待提升。行政主导模式的短期优势明显，但长期治理的成本高、日常管理难以克服行政化弊病、社区活力被抑制。长期来看，珠三角地区的多元共治模式值得其他地方学习，尤其是在经济新常态下，社区自治活力的提高显得更加迫切而重要。

现代社区治理理论的反思与借鉴

实际上，现代化过程中西方社区治理实践为我们积累了丰富的教训和知识。反思和借鉴西方社区治理理论，有助于我们更好地认识自身存在的成绩和不足，从而增加我们的理论自信。

针对社区公共服务的有效供给问题，从哲学价值角度看，本质上是三种竞争性理论或观点在发挥作用，它们引领了世界范围内三种社区公共服务供给的政策选择：新自由主义理论，社群主义理论以及国家干预理论。这些理论观点，均提出了对社区治理中政府、市场和社会角色的不同理解和分析。首先，新自由主义社区理论主要是因应20世纪70-80年代西方新自由主义经济理论而提出的。新自由主义观点认为，应该限制国家权力的扩张，市场经济和公民社会能够实现自我调节。在社区方面，新自由主义理论主张更多的市场机制，减少政府干预，大幅度削减公共开支、将大量公共部门转为私营部门，并通过公私合作的方式提供社区服务。但新自由主义社区理论无法解决政府失灵和社会失灵问题。其次，社群主义观点，主要是针对新自由主义的批判与调和而产生。面对社区分化与衰落，社群主义呼吁人民应该承担自己的责任和义务，通过社区参与实现社区融合。在实际的运作中，新自由主义和社群主义的调和形成了一种特色模式，国家承担有限责任，个体、社会和国家之间建立一种基于责任的合作体系。然而对于大多数缺乏公民社会传统的国家而言，社群主义观点是失败的。最后，国家干预的观点强调国家应该对社区治理进行干预，提供基础秩序和公共服务。20世纪为国家干预社区的理论提供了丰富的实验样本，在东欧、苏联、中国和东亚地区的丰富实践为这一理论提供了实证研究的基础。

反思这三种理论，最突出的一条结论是：在实践中，没有哪一个国家是始终采取某一特定的模式，政府、市场、社会的角色与功能在不断的变化中调整。西方社区理论对我们的最大启示是不要一条路走到黑，要不断根据社会现实调整政策思路。

中国社区治理的理论综合与创新方向

中国巨大的人口、广袤的地域、差异的民情，决定了我们必然采取一种“一核多元”的治理模式。核心是党和政府的坚强领导，建立基础秩序、组织集体消费、提供基本公共服务以及制定再分配政策都需要党政体制发挥“元治理”功能。当然，多元力量共同参与社区治理才能进一步满足人民群众对美好社区生活的向往和需要。尤其是，市场机制的资源配置效率高，能够有效解决弹性较大的市场需求配置问题，能够提供较为优质的专业化服务、能够满足个性化和个体化需求。在社区治理中引入市场机制、有效发挥市场机制的作用是基础性的、决定性的，这是我们40年来改革探索得出的基本经验，十分宝贵。同时，我们也不能忽视市场的不足，市场失灵乃至社会失灵在转型社会中是一种普遍现象。在有着30年计划经济生活体验和几千年家族生活传统的中国社会中，现代居住社区基本还是一种陌生事物，它需要一段时间来形成和稳固，它离不开现代公共价值的支撑，也离不开现代社区商业和经济系统的支撑，更离不开现代社会组织体系的支撑。这就是当前我们需要在理论上讲清楚的地方。

展望未来，党的十九大已经指明了社区治理的新方向——党建引领社区治理创新。在具体的实施过程中，如何创新方式方法提高社区公共服务供给水平是社区治理的核心问题。社区公共服务有效供给离不开治理结构的调整、也离不开对公共政策规律的把握，但最为重要的还是改革勇气和理念信念。面对挑战，只有迎难而上、撸起袖子加油干，才能最终赢得人民的信任与支持。