专题论坛：主要观点综述

“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”民政改革创新是一个永恒的话题，尤其需要凝聚各方面的智慧，纳务实之策，集睿智之言。9月27日下午，在新时代社会治理和民生兜底保障专题论坛上，11位发言人围绕民政综合能力建设、社会治理和民生兜底保障三个方面，交流了新时代民政政策理论研究最新成果，为民政事业科学发展建言献策。

民政职能定位的新探索

新时代，面对党中央、国务院的新要求和人民群众的新期待，民政部门必须积极适应社会主要矛盾的新变化，从国家治理现代化的宏观布局出发，重新审视界定民政工作的职能定位，明确发展方向和目标任务，优化业务体系，谋划新的路径措施，开创新时代民政事业发展新局面。

民政部政策研究中心综合室主任谈志林在《新时代民政部门职能定位和发展导向研究》中提出，综合考虑未来我国统筹推进“五位一体”总体布局、全面建成小康社会、实现国家治理体系和治理能力现代化等对国家机构设置的新要求，在新时代应明确民政主管社会服务的职能定位。之所以把新时代民政核心职能定位为社会服务，主要是因为这个定位符合国际通行标准，符合现代社会发展大势，符合党中央、国务院要求，符合人民群众对美好生活的需要，符合民政工作的天然属性。民政工作是社会领域的工作，提供的是人民群众必不可少的最基本服务，具有天然的社会性和服务性，社会服务就是这两种天然属性的有机融合。特别是本轮机构改革之后，民政工作的业务更加集中和聚焦。民政核心职能主要集中在针对人的服务和针对组织的服务两个方面：针对人的服务是指围绕满足公民个人的基本需求提供的兜底保障服务，主要包括针对贫困者的社会救助服务和针对孤老残幼的福利服务。这是社会服务最直接、最基本的内容。针对组织的服务是指围绕满足社会治理和发展需要提供的管理性服务，主要包括社会组织管理服务、基层政权建设服务、城乡社区治理服务以及行政区划等专项社会事务服务。新时代民政，将在以下四个方面发挥重要作用。一是在构建国家基本社会服务制度、兜好民生底线上发挥基本职能作用；二是在创新社会治理、推进美好社会建设上发挥基础作用；三是在积极适应新常态、促进经济发展上发挥独特作用；四是在践行宗旨意识、建设服务型政府中发挥示范作用。新时代民政发展，重点要瞄准服务理念现代化、服务主体多元化、服务手段科学化、服务队伍专业化、服务保障法治化。新时代推进民政工作的举措，一是加强党的引领作用，确保新时代民政基本社会服务的发展方向；二是深化体制机制改革，推动新时代民政基本社会服务提质增效；三是培育多元主体，创新供给机制，激发新时代民政社会服务创新活力；四是加快法治化标准化建设步伐，确保新时代民政基本社会服务规范有序；五是加大信息化建设力度，保证新时代民政基本社会服务智慧高效；六是完善人才队伍建设，提高新时代民政基本社会服务的专业化水平；七是推进基层社会服务能力建设，夯实基本社会服务的基础。以构建国家基本社会服务制度为引领，按照国务院机构改革方案的主要精神和具体要求，推进民政基本社会服务职能重组与结构优化。按照调整后的民政基本社会服务职能和定位，通过撤销、合并、整合等手段，合理确定部门属性、职责。同时，不断健全民政工作领导体制和工作协同机制，强化部门间的协作配合。按照党中央、国务院的统一部署，纵深推进民政部门政事分开、事企分开，从根本上转变民政发展模式和管理方式。

社会治理的新路径

随着城镇化的加快，街道办事处作为基层社会管理服务的最基本行政单元，在城市基层治理中地位日益重要。河南省民政厅副厅长刘清民从河南街道办事处社会治理和公共服务创新出发，分析了存在的主要问题和短板，对提升街道办事处社会治理和公共服务创新水平提出了对策建议。刘清民副厅长认为，进行基层社会治理改革创新，一是加强顶层设计，确保职能科学规范。通过加快立法进程，找准职能定位，搞好职能转变。二是理顺条块分工，确保权责对称清晰。通过划清权责界限，规范职责下放，改革考评机制。三是优化工作模式，确保运行简洁高效。机构设置“精简化”，工作运行“扁平化”，服务管理“网格化”，服务流程“信息化”，队伍建设“专业化”。四是激发基层活力，确保多元参与治理。优化基层治理机制，加大政府购买服务力度，深化基层社区民主发展，强化社区资源整合。

进入新的时代，民政工作必须提高政治站位，在思想和行动上要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神。青岛市民政局局长曹勇在《民政工作与新时代中国特色社会治理问题研究》中认为，习近平总书记指出“管理和治理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，这是新时代中国特色社会主义社会治理思想的核心内容。他提出，进入新时代，需要我们对民政社会治理工作进行科学定位，特别是要在深入贯彻落实系统治理、依法治理、源头治理、综合施策上出实招、见实效。同时在思想认识上要避免“非主责主业”的认识误区。有一种看法认为，社会治理工作牵头部门是政法委，民政只是配合和协助。目前民政所承担的几乎所有职能任务都与社会治理有着密不可分的关系，或是在社会治理中发挥兜底作用，或是在社会治理中发挥基石作用，或是发挥社会治理协同、增强社会活力作用。因此，社会治理理所当然是民政的主责主业，民政应将社会治理作为总抓手，统领整个民政工作。在推进新时代民政社会治理工作方面，应从以下五个方面发力，一是切实提高民生保障水平，夯实社会治理基础；二是构建共建共治共享社区治理格局，筑牢社会治理基石；三是大力发展社会组织，推进社会治理社会化；四是加大民政社会治理工作创新力度，提升民政社会治理工作能力；五是加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。

改革开放四十年来，我国社区治理走过了一条艰辛的探索发展之路，实践上积累了丰富的经验、样本和案例，取得了丰硕的成果和成绩。同济大学政治与国际关系学院助理教授葛天任在《中国社区治理的实践探索与理论思考》中，系统总结了我国社区治理的实践探索，提出社区治理的三种典型模式：行政主导模式、政社合作模式与多元共治模式。他认为，如果把市场、社会、政府之间的结构性关系看作是一种相互作用的治理结构，那么不同治理结构下的治理绩效差异就可以进行简单比较。政社合作模式固然带来了专业化社区服务水平的提高，但成本较高、效率不足、自治活力有待提升。行政主导模式的短期优势明显，但长期治理的成本高、日常管理难以克服行政化弊病、社区活力被抑制。多元共治模式总体上成本低、效率高、活力强。长期来看，珠三角地区的多元共治模式值得其它地方学习，尤其是经济新常态下社区自治活力的提高显得更加迫切而重要。

社会工作起源于慈善事业和社会救助事业，是一门发展百余年的专业助人的系统学科，是缓解社会矛盾、稳定社会秩序的“安全阀”。社会工作坚信每个服务对象（人或社区）都具有与生俱来的能力和资源，因此强调赋能、助人自助、优势视角、互动参与。深圳经济特区社会工作学院副院长余令以深圳一个基层社区作为研究个案，探索在民政工作中引入专业理念和服务，创新中国特色基层社会治理领域的路径与方式。如在凤凰社区的工作实践中，一线社工自始至终贯穿这样的价值观和工作手法，以“资产为本的社区发展”和“社区营造”这两个社区社会工作的理论模型为指导，开展了“社区居民骨干培力计划”和“筑梦凤凰·幸福社区”这两个核心项目。凤凰社区治理实践推进两年以来，卓有成效。政府逐渐由“台前”转变为“幕后”，释放和激活了社区自治活力，执政更加科学、自信；企业的社会责任得以落地体现，社会形象不断提升；社会组织的规模、专业性和影响力不断增强；社区居民从原先的“旁观者”转变为“参与者”，切实成为主人翁。通过对社区治理的共建、共治、共享，社区的多元主体有了“参与感”和“获得感”，这从机制上、源头上为社区治理的可持续性提供了保障。凤凰社区的工作实践和个案研究表明，以专业的社会工作手法在社区开展工作，是在“打造共建共治共享的社会治理格局”的背景下，创新基层社会治理模式的一种有效路径；同时，将社会工作的元素融入到传统民生服务中去，以专业化、系统化带动民政工作的规范化、常态化，使民政工作更具专业内核，使民政事业能更有效地回应困难群体和基层社区的需求，更好地服务于民生保障和社会治理两个大局。

十年来，我国初步建立了综合政策引领、专项政策配套、地方政策支撑的社会工作制度框架。社会工作专业人才队伍迅速壮大，社会工作从民政领域逐步拓展到多个领域。从东部发达地区延伸到中西部边远贫困地区，社会工作在助力保障改善民生、创新社会治理、促进社会和谐、夯实党的执政基础中发挥了重要作用。但总体来讲，社会工作还存在一些问题，专业人才总量与经济社会发展需求相比、与群众需求相比还有很大差距。中国社会科学院大学副教授童小军专门讨论了民政工作专业化的路径，针对“什么专业、哪些民政工作、为何要专业化、如何实现专业化”等问题，提出民政工作专业化的路径：将现有非专业服务转型为专业服务，以专业视角做好顶层专业服务制度设计。

随着我国经济结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、社会结构深刻变动，社会治理面临的形势和环境更为复杂，社会矛盾风险增多。通过专题论坛讨论交流，初步形成了新形势新任务下进一步加强和创新社会治理，努力打造共建共治共享的社会治理格局的行动共识。

民生保障的新进展

“民生是最大的政治。”民生连着民心，民心关系国运，为民的事没有小事。民政必须把人民群众的“小事”当作“大事”，从人民群众最关心、最不满意的事情做起，把群众大大小小的事办好，让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。因此，关注民生、研究民生、保障民生、改善民生，是我们党和政府的神圣职责和终极目标。

从社会服务来看，留守儿童关爱服务、保护等制度，在一定程度上改善了农村留守儿童的生存、生活状况，增强了农村居民家庭抵御风险的能力。陕西省民政厅副厅长郭惠敏在《陕西省农村留守儿童关爱服务体系建设研究》中认为，由亲子分离引起的关爱服务缺失或关爱服务不到位等问题突出，亟需建立关爱服务体系。调研显示，留守儿童与非留守儿童虽然在“学习障碍”、遭受“意外伤害”等方面存在一定的群体差异，留守儿童出现极端情况的可能性高于非留守儿童，但整体而言，留守儿童与非留守儿童的群体差异并不显著。在陕西省农村留守儿童明显减少、留守儿童与非留守儿童的群体差异并不十分显著的情况下，考虑到是否会对留守儿童造成二次伤害等问题，建议在实际工作中，将留守儿童工作融于儿童工作之中，淡化“留守儿童”这一名词的使用，避免出现“标签化”现象。在不会对留守儿童造成二次伤害的情况下，加大留守儿童关爱服务法制体制机制建设，大力宣传儿童优先原则、儿童利益最大化原则，引导社会关注关爱留守儿童、服务留守儿童。同时，城乡发展不均衡、公共服务不均等、农村社会发展的出路等根本性问题能否得到改善和解决更加值得我们深思。

与会代表们认真听会

华北电力大学教授姚建平基于受助率分析了国内外社会救助制度，提出了新时代社会救助体系建设的对策。经济合作发展组织国家社会保护和福利项目中有一类称为社会效益项目，具体包括需要进行家计调查的项目和不需要进行家计调查的项目两类。其中，需要进行家计调查的项目类似于中国的社会救助项目，不需要进行家计调查的项目类似于中国的社会福利项目。以上对主要经济合作发展组织国家需要经济家计调查的社会救助项目受助率的分析发现：一是不同国家的社会救助项目设置差异很大。例如，澳大利亚几乎所有福利项目都需要经济家计调查，而日本则只有一个社会救助项目需要家计调查。二是不能单从社会救助项目和受助率来判断一个国家的社会救助制度的发展情况。这主要是因为一些国家由于社会福利和社会保险十分完善，因此社会救助项目并不重要。例如，德国、瑞典、日本等。而有些国家则主要依靠社会救助来发挥兜底保障功能。例如，澳大利亚、美国等。三是从主要OECD国家社会救助项目受助率发展趋势来看，尽管有些社救助项目的受助率近年来呈现下降趋势，但总体看来社会救助项目受助率的上升趋势是主流，这一点与中国目前的情况略有不同。四是中国目前的现金收益项目主要是需要经过家计调查的社会救助项目，这一点与发达国家以非家计调查的社会福利项目为主很不一样。另外，即使仅比较目前中国的社会救助项目的种类和受助率，也与德国、美国等一些发达国家有一定的差距。针对以上分析，提出以下建议：一是进一步厘清救助、福利与社会保险之间的关系；二是改革分类救助，剥离福利捆绑；三是进一步提升社会救助受助率、救助水平和救助服务；四是实行差异化就业救助，减少福利依赖；五是拓宽慈善组织参与社会救助的渠道和空间；六是建立社会救助对象动态跟踪和主动发现机制。

上海市长宁区民政局局长章维在《努力打造“大城养老”的“长宁实践”样本——深度老龄化背景下的城市养老服务现状与对策研究》中，通过对华一居委会这一“麻雀”的解剖，深入了解特大城市老年人基本生活状况、养老服务供需情况，查找当前养老服务存在的问题。长宁区紧紧抓住全国居家和社区养老服务改革试点机遇，针对养老服务领域存在的发展不均衡、不充分的问题，率先出台养老“优质+均衡”发展三年行动计划。一是在服务设施方面，明确“五圈合一”的“社区养老15分钟生活服务圈”规划布局，通过规划引领和政策鼓励，推动各类闲置用房改造成养老服务设施， 形成区域上“东、中、西均衡布局”、定位上“兜底需求与多样化需求并存”、投入上“民营资本与政府投入互补”的优质均衡发展格局。二是在服务标准方面，全面推进社区综合为老服务中心精细化管理，通过建立设施、服务、管理、考核等四套标准化体系，以管理服务的“精度”提升居家和社区养老服务的“温度”。三是在服务内涵和品质上，积极推进养老服务适度普惠发展，逐步扩大覆盖面、增加服务内容、提升服务品质。

通过十八大以来我国养老服务发展逻辑的实证研究，华东师范大学公共管理学院讲师张继元提出养老服务发展主要有四种促进因素：老龄化进程、经济发展、养老政策、社会组织发展。在利用2015-2016年《中国民政统计年鉴》对这四个逻辑进行检验后发现：一是政策对养老服务供给的驱动效果显著，但是在农村机构养老服务供给中存在失效现象，需要学界和相关部门重视和分析、解决问题；二是经济发展的驱动效果有限，只在农村机构养老服务供给中有统计上的有效性，发展经济就可以促进养老服务事业发展的预设观念需要进一步检验；三是社会组织发展对养老服务供给发展的促进效果已经在城镇中显现，也需要加强农村社会组织发展，充分发挥社会组织发展对养老服务供给的积极作用；四是机构养老和社区养老都不同程度存在老龄化率与养老服务供给量的供需不均衡现象，需要进一步合理完善养老资源布局。参加养老服务发展，要厘清养老服务发展逻辑，对症下药，加速养老服务体系建设。

专题论坛上，复旦大学顾骏教授、南京大学童星教授对代表发言进行了点评，认为这些研究主题鲜明、观点新颖、论证有力。在点评中，专家进一步指出研究中的亮点和优点，提出了下一步研究的领域和方法，为未来民政政策理论研究提供了重要参考。