浅谈新政策形势下PPP项目融资模式落地实施思路

张平峡

摘 要：随着我国社会经济的飞速发展，现阶段我国逐渐进入到经济发展新常态时期，随之而来的是对基础设施建设需求的进一步加大，为公众提供高质量的公共服务设施，全面提高人民幸福感，所以，政府在进行基础设施建设方面投入需求增大。纵观全球的发展形势，一些国家在基础设施的建设方面投资较为吃力，基础设施建设也称为财政支出中较为困难的部分。但是新政策形势下的PPP项目作为一种有效的共赢合作方式，为社会发展中的基础设施建设提供了诸多有利条件，并逐渐推广应用。目前，我国PPP项目的发展自2010年起步阶段，到2015年PPP项目密集期和政策频繁出台期，再到2017年的逐步规范深化期，从鼓励、规范到收紧。在发展过程中取得较为显著的成果，在一定程度上促进了社会经济的稳定发展，有效推动基础设施建设的整体发展。但同时也暴露出了诸多问题。国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，开启了我国PPP立法和PPP法制化建设的重大进程。近期，财政部、国资委多次发文，从严从紧清查入库项目，和从严控制债务风险，如“192号文”、“23号文”、“54号文”。

关键词：新政策新形势；PPP项目融资模式；落地实施；思路方案

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）30-0300-02

1 简 述

PPP模式被国际公认为最有效的市场参与公共资源配置的途径之一，它主要将公共产品与服务等理论内容作为发展基础，从而多维度的审视PPP模式的设计理念。PPP是一项综合性改革，承载着重大的历史使命，放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制充分激发各类社会资本活力，公共服务供给实现动能转换便是其中重要的一项。除此之外，PPP模式可以进一步提高工作质量与效率，推动经济的稳定发展，调整经济发展结构与模式等。但在我国作为新兴的发展事物，其发展历程中存在主要问题有：“项目融资”演变为事实上的政府融资和国企融资；“股权投资”演变为各种形式的明股实债；“长期投资”演变为各种形式的短期融资；“去杠杆”演变为各种加杠杆的创新模式；“私营融资”演变为套取各种财政奖补资金的工具；“政府采购”演变为躲避项目论证的工具；“严控预算”演变为突破预算的约束的创新工具；“聚焦公共服务”演变为躲避持续运营的工具；“专业咨询”成为项目闯关及套取财政资金的工具；“深化改革”成为拖延改革的创新工具。

2 PPP项目融资管理的发展现状

2.1 项目质量和项目合法合规

首先，确保项目符合国家战略规划，符合国家规定的PPP项目准入条件，已纳入当地财政厅和国家财政部PPP项目管理库，通过财承和物有所值评价，纳入当地政府中长期规划及当年财政预算等一系列合法合规性手续的齐备。项目合法合规，当地政府财政能力强，社会资本方实力强，一个优质的项目为顺利融资奠定堅实的基础，因为银行永远是逐利的，只会锦上添花，决不会雪中送碳。但近两年，PPP项目迅猛增长，有些以经超出了政府财政承受能力，在上融资演变为实质上的政府融资，还有很多项目合法合规性手续滞后，也给项目融资带来一定的影响。

2.2 PPP项目融资期限长，存在一定风险

PPP项目一般合作期限在10～30年，融资期限较长，对政府来说，项目合作期拉长，可以减小政府年度支付压力，但无论对银行还是社会资本方来说，项目合作期越长，风险越大，一是政府支付风险甚至政府违约风险，二是银行融资期限不能全覆盖合作期，企业再融资风险，银行方面在融资批复时对融资期限还是有一定风险考量的。

2.3 PPP项目融资规模大，融资模式各存利弊

PPP项目一般融资规模较大，一家银行难以全覆盖所需融资额度，目前可以通过银团融资或拼盘模式来满足项目融资需求，但银模式和拼盘模式各有利弊，银团虽可以满足大额度融资需求，但由于牵头行需收取一定费用，将会增加融资成本，另一方面各银行之间要达成完成一致的相关融资条件，协调时间一般比较长。而拼盘模式相对较为灵活方便，各家银行独立审批，确保授信额度能完全覆盖融资需求，融资方在资金使用时可以根据实际情况更具自主权。但这种模式一是要求融资方投入大量精力同多家银行沟通洽谈，二是融资各家银行融资成本不统一，三是各家银行资金投放所具体要求不一样。

2.4 PPP项目实行中的诸多风险

PPP模式一般包含三种管理模式和五种机制，三种管理模式分别为项目风险管理、项目绩效管理、项目规划管理。五种机制则是指合作机制、物有所值机制、监测机制、风险分担机制以及支付机制。目前我国仍处于探索阶段，对PPP项目必须综合运用各种方法，以社会化的视角审视打量，合理有效的对项目进行评价。

3 如何提高PPP项目的可融资性

PPP投资和融资，如果光考虑投融资是没有出路的，投融资本身是一个系统性工程，它的落地有内在逻辑。逻辑在于收益和风险的匹配，在于能不能获得合理回报，能不能管控风险。如果风险能够有效识别、有效管控，同时还能挣到钱，这样投资者和融资者都有信心。

3.1 项目风险

首先项目所属行业是否紧跟国家发展战略规划，何种付费机制，何种合作方式等将带来一系列的项目风险点。2017（92）号文，严格项目入库标准，集中清理已入库不合规的项目，并对全政府付费项目收紧和不提倡，对没有建立按效付费机制，固化政付支出责任的项目不予入库等。项目风险涵盖了项目全生命周期中所涉及的风险。

3.2 政府风险

政府风险主要反映在政付信用，政付换届，政付决策能力不足，政策变化等相关风险。PPP项目合作期限一般都比较长，一个项目全生命周期有可能跨两到三任政府领导，相关政策的不连续性，国家及地方政策变化或政策导向的变化都将对项目盈利能力和项目投资回报产生一定的风险。

3.3 融资风险

在地方财政紧缺，实体经济下行的大背景下，PPP作为撬动社会资本参与投资、拉动经济的主要方式，成为中央和地方政府大力推行的主要模式。由于PPP项目投资巨大，杠杆融资高，投资期限长，融资成本高等特点。投融资对接，涉及政府、银、企等多方利益，投融资双方需要多次谈判，全方位风险评估。国家出台了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，加强了资本金穿透审查，禁止了前两年很火的基金参与PPP项目，规避了实质上的明股实债，使用金融机构贷款业务回归本源，规范投融资业务的同时也使项目融资在一定程度目增加了难度，加大了项目资金的可获得性风险；由于项目融资一般采用市场利率，在资金投放时随市场利率变动，融资期限内因利率的变动而带来项目价值损失或收益的不确定性，从而并最终影响PPP项目参与各方的收益。

3.4 政策法规变更影响项目

PPP项目的突然兴起，主要是政府政策的变动，经济发展新常态之各种事物的发展态势，均以政府的政策法规为风向标。PPP项目中涉及到很多法律内容，但目前我国在该方面的立法仍不完善，随着我国法律的不断修订与完善，项目的合法性诠释会受到影响。项目中的各项内容、市场需求、协议的有效性都会被波及，这在一定程度上影响项目的建设与运营，所以做好该项风险的规避工作是一项极为重要的事情。

3.5 项目建设风险

PPP项目倡导的是项目全生命周期内的长期稳定运行。项目运营期能否稳定且合理的投入运营成本，能否顺利达到绩效考核标准，能否正常收回建设成本及投资收益，完成高质量的项目建设是基础。目前，我们环境保护力度空前严竣，扬尘防治，安全文明施工标准越来越高，要求越来越严格，特别到冬季很多原材料生产厂停产停工，造成钢材、水泥，混凝土等原材料价格目涨，增大施工单位的建设成本，蚕食施工单位施工利润。很多地方到冬季实施的“封土令”更是使项目直接停工，造成工期延误，人员机械窝工，拉长项目建设期。这些都将对项目建设中的安全，质量和效益产生很大的影响。

4 PPP项目风险预防方法与手段

4.1 严谨合同条款，增强合同履约的可执行性

PPP项目做为政府和社会资本方合作的一种投融资和项目运作模式，首先强调的是平等合作关系，合同条款是赋予双方权利和义务的法律文书，严谨的合同条款，较强的履约精神，使项目顺利履约，合作共赢的前提条件。

4.2 加强资金管理

要做好资金的计划管理工作。PPP项目的融資资金，特别是通过银行贷款所拿到的资金，基本都是根据项目的进度而进行分配，但是融资资金何时才能到位，到位的具体资金是多少，就需要进行资金管理对其进行统计。所以必须要做到融资的实际计划于资金的收支计划相匹配，尽量避免出现基金链条断连的现象，有效控制资金成本。在开展PPP项目时，资金管理极为重要，要做好融资计划和资金收支计划，两者互相融通，共同推动PPP项目的开展。在制作计划方案时要严谨认真，细致工作，将项目资金计划按照月、季度、年度进行划分。加强创新，摒弃传统思维，综合考虑各种影响因素，从而保证计划的严谨性与科学性。

4.3 加强资金监管

对项目中的资金流动要准确掌控，监管工作要贯穿始终。建立贷款专用账户，项目公司、施工单位，资金实行一条线监管，确保资金完全用于建设项目，不得有资金转移和挪用现象。有效提高资金的使用效率与安全性，尽量避免出现资金缺失的现象，同时要做好监管的考核工作，项目各方都要遵循契约精神，并定期对资金的计划执行过程进行考察，发现有问题的地方即使改正，并将其作为考核的重要内容之一。

4.4 进一步建立预警机制

建立PPP项目的预警机制也是进行风险防控的一个重要措施，想要建立PPP项目的风险预警机制，就必须有效完善财务控制机制，从而有效规避财务风险。一方面，要加强金融监管内部的控制，做好监管工作，不要人浮于事，努力将各项工作落到实处。建立完善的财务管理体系，形成一体化运行模式，从而提高财务管理水平。另一方面，逐步建立起完善的内部控制激励机制，尽可能规避财务风险，保证PPP项目运行的稳定性。

4.5 做好项目的内部审计工作

项目的内部审计工作可以及时发现项目运行中存在的各项问题，从而及时解决问题，规避风险。PPP项目的内部审计工作可以加强控制工作，在PPP项目中占据着极为重要的地位，从而也可以有效提高项目的合理性与科学性。除此之外，内部审计工作可以对项目中各方面的工作近=进行评价，且评价较为客观公正，在一定程度上体现了公平性。现阶段的PPP项目内部审计工作已经逐渐将审计视角转向项目的内部控制评价，这在一定程度上也规范了内部审计人员的行为，督促内部人员互相监督。内部审计人员也要重视自身综合素养的培养，保证其工作行为满足我国法律法规的要求，这样也可以有效提高内部审计的工作质量与水平。为了能充分发挥审计机关的作用，管理阶层要给予内部审计机关足够的权利，保证他们的工作能到位。

4.6 加强人才培养

PPP项目包含内容较多，且专业性强，工作中必须要选定专业人才来服务项目，这对PPP项目的人力资源提出较高要求。一些私营企业在发展中没有雄厚的资金支持，发展中步履维艰，为了满足发展需要，前期可以引进一些专业的技术型人才，同时自己也要加强对人才的培养，机构之间也要相互联系，学会与外部专业机构进行智力结合，更好的服务于PPP项目。

4.7 拓宽融资渠道

目前企业在开展PPP项目时融资渠道较为单一，这也大大影响了PPP项目的顺利进行。社会资本必须充分了解各类融资工具的特点，加强对其的认知，从而能在融资过程中熟练运用各种融资工具。另一方面，企业还可以积极邀请金融机构参与到项目中，社会资本与金融机构之间要做好沟通交流，双方通过协商确定合作模式与方案，。若是金融机构中存在需要政府认可的部分，社会资本要及时向政府部门进行申请，保证PPP项目的顺利建设。政府部门也要加强社会资本的资金扶持，可以积极设置项目基金，吸收更多的社会资本参与到其中，这样也可以有效降低融资风险。

5 结 语

PPP项目现今已成为推动公共设施建设的一个重要方法与手段，在社会发展中占据着极为重要的地位。它的出现促使政府与社会资本相联合，不仅减轻了政府部门的财政压力，还为公共基础设施的建设带来活力。在开展PPP项目时，社会资本要不断提高其能力水平，提高自身的竞争实力，逐渐在市场中占据主导地位，合理规避风险。PPP投资和融资，如果光考虑投融资是没有出路的，投融资本身是一个系统性工程，它的落地有内在逻辑。逻辑在于收益和风险的匹配，在于能不能获得合理回报，能不能管控风险。如果风险能够有效识别、有效管控，同时还能挣到钱，这样投资者和融资者都有信心。

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收稿日期：2018-9-22