城镇化进程中的土地管理问题探讨

杜俊涛

摘 要：现在城镇化建设水平不断提高，各项基础设施的建设也更为完善，但是在开发速度不断加快的背景下，土地资源的利用与管理暴露出较大问题，无法与城镇建设保持协调，已经成为限制城镇持续发展的重要因素。面对此类问题，需要确定发生原因，基于实际情况，针对不同问题来采取相应措施进行处理，编制可行性高的管理方案，从根本出发做好管理优化，进一步推进城镇化建设，本文就此进行了简单分析。

关键词：城镇化；土地管理；耕地保护

1 城镇土地利用管理失范的主要成因

1.1 农村集体土地权属不明晰

1.1.1 农村集体土地产权残缺， 没有处置权。

按照宪法和土地管理法及土地承包法， 村民对集体所拥有的土地， 既不能出卖， 也不能转让， 村民的集体土地所有权是残缺不全的， 以至于有相当多的村民， 甚至是一些官员和经济学家， 都认为农村的土地是归国家所有的。 这种残缺的集体土地所有权， 排斥了村民集体在城镇化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权， 从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权力， 造成数以千万计的农民在失去土地的同时， 没有获得相应的非农就业岗位和社会保障， 更没有转化为城市居民 。

1.1.2 農村集体土地所有权主体界定不清。

根据我国现行的农村土地产权制度， 农村产权存在多元主体，主体间界定非常模糊。 根据《宪法》和《民法通则》规定， 集体所有土地产权的归属是不明确的。 另外， 根据《土地管理法》规定， 土地可以属于村民委员会所有， 也可以属于村民小组所有。 因此， 在土地产权确定的具体实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。 乡镇政府是国家机关， 许多乡镇又没有集体经济组织， 究竟谁是乡（镇）农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；村民小组虽是基础， 但没有法律地位、经济核算形式和办公地点， 有的甚至连小组长也没有， 遇事由各户联合推举一名代表。

2 城镇化进程中土地管理问题分析

2.1 土地浪费严重

土地资源作为城镇化建设发展研究对象，想要提高对其的开发利用，就需要基于实际情况，对现有不同类型土地资源进行科学划分，并采取相应对策进行处理，以最小的代价来获取最大的利益。但是现在城镇化进程中对土地资源的管理并不到位，存在严重的浪费现象，土地开发利用不合理，再加上管理粗放，必定不能充分发挥出土地资源相对应的潜力。尤其是很多地方政府将重点放在新区、开发区的建设上，但是管理模式并未更新，再加上经济实力较低，导致很大一部分开发区资金无法准时到位，使得大面积规划的土地无法有效利用，处于长期搁置状态，造成土地资源浪费。

2.2 农民权益受损

城镇化建设水平越高，便可以为当地带来越大的经济收入，这样很多地方政府在利益驱使下，降低了对自身行为的约束性，导致在土地流转过程中出现越权行为，侵害到农民切身利益。例如以公共利益为缘由，强制征收土地耕地，无视农民意愿，采取非市场化手段以低价将农民集体用地征收后，再以高价转卖给潜在购买者。或者是以政府困难为借口，对失地农民就业安置问题视而不见，不采取任何措施解决，加速当地农民与政府之间的矛盾 。并且，存在大量的情况是在政府征收土地后，无法及时向农民提供对应经济补偿，严重侵害了农民权益，造成农民失业失地，不仅无法保证其生活稳定性，甚至还会产生群体性事件，为后续发展埋下重大隐患。

2.3 占用耕地不当

基于城镇区域建设特点，为加快建设进程，更好的实现各项目开发，必须要做好项目与耕地之间关系的控制。很多地区对耕地管理不当，违背了土地利用总体规划以及基本农田保护规划要求，为开发更多项目，乱占耕地、未批先建，存在大量的违法用地情况，导致城镇建设与耕地保护之间矛盾日益冲突。耕地使用需要贯彻“占补平衡”原则，但是在实际建设中，很多项目为追求有利地理位置，往往占用的是肥沃良田，最终补上的确实差地，无法满足耕种需求，数量平衡的背后存在严重的质量问题。并且，现在城镇化进程不断加快，且工业化发展迅速，周边大量建厂生产，虽然能够带动当地经济水平，但是对耕地的污染程度也不断提高，无法保证耕地安全与农产品安全，在很大程度上限制了当地农业发展。

3 完善城镇土地利用管理的对策与建议

3.1 科学制定并严格执行土地利用规划

在现实中的城镇化建设当中，土地利用规划缺乏科学性、系统性、政策性和前瞻性，不能够优化配置土地资源，造成了土地资源的浪费。为了避免这一现象，必须要科学合理的编制土地利用规划。土地利用规划要体现出节约以及集约用地的要求，还要调整原有的用地结构和布局，配合经济结构、生态结构和社会文化结构，在循环经济理论的指导下进行合理规划。

3.2 完善土地征收的补偿制度，切实保障农民的切身权益

首先就是要在宪法中明确土地征收并补偿的原则和标准，为以后的土地征收并补偿提供科学合理可靠的法律依据。与此同时，还要明确界定公共利益的内涵，避免政府相关部门再次发生越权行为，避免政府的强行征地。然后要做的就是提高征用土地的公开透明度，在全国范围内普遍推进土地管理法和国家推进征地预告的管理方法。在必要的情况下还要将部分程序的顺序前移到报批前，保证农民享有充分的参与权与知情权。其次政府要努力探索一条不仅与市场机制相挂钩而且与市场机制相适应的征地补偿新机制。还有就是政府要积极探索研究征地安置的多种方式和方法。

3.3 建立比较完善的土地流转制度

（1）建立土地使用权转让的相关机制，可以允许农村土地在合法范围内流转。

（2）发展培育各种为土地流转提供服务的中介组织，还要建立调节机制，避免土地使用权过分集中、垄断和不公平的现象。

（3）建立并完善农村集体建设用地使用权流转的税费标准，以国有土地使用权流转的税费为标准。四是要建立一个合理的农村土地使用权流转的收益分配机制，不仅确保集体的利益不流失，还要确保其有利于社会，有利于造福人民。在总结经验和教训的基础上，促进土地管理法等相关法律的修改和完善，从而从根本上保证农村土地流转所出现的问题有一个科学合理的法律依据。

3.4 整合土地资源，优化土地利用结构

首先要充分发挥用地的功能改变乡镇企业分散过度的局面，提倡建造更多的多层式或高层式公寓或小区来代替院落式居民点和底层式别墅，充分提高建设的容积率。要改善行业分布不合理的现象，实现土地的最大效能。然后要引导农民居住的适度集中，要有计划有步骤的推进农村居民点的整合，引导农民的居住房向规划的居民点集中。最后加强农村耕地的整合，形成较有规模和影响力的农田区，增加水利设施的设置，促进农业现代化的发展。

4 结束语

随着我国城镇化的加快，我国城镇化建设过程当中出现了有关土地利用和管理的种种问题。这些问题涉及的方面众多，不仅影响了我国居民的合法权益，还影响了城镇建设布局和土地利用结构，甚至还有非法交易。针对这些问题，我们要引起重视，要仔细研究，要加快改善和落实相关法律和政策。只有在清醒认识当前问题并积极采取有针对性的措施来解决的基础上才能妥善解决这些问题，从而促进我国的城镇化建设。

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