基于债务公开视角的地方政府性债务风险防范浅析

苏彬彬

摘 要：为了应对地方政府性债务不断积累带来的风险，一些地区建立了区域性债务公开机制，由于公开范围有限、公开渠道不畅、内容不够丰富，债务公开仍面临较大的挑战。实现隐性债务阳光化，拓宽债务公开渠道，完善债务公开的体制机制，借助大数据技术建立信息共享平台，将是防范和化解地方政府性债务的努力方向。

关键词：政府性债务 地方政府 债务公开 风险防范

作为推进国家治理现代化、提高政府治理能力的重要机制，地方政府性债务信息的有效公开，关乎地方财政透明度和财政治理效率提升。为加强地方政府债务管理，有效防范化解地方债风险，财政部就推进地方政府债务领域信息公开作出了要求，然而由于显性债务受限额约束，部分地方政府通过融资平台公司等方式违法违规或变相举债问题仍然突出，隐性债务规模不断增大，风险隐患逐步累积。在强化财政治理框架下，从债务公开的视角剖析地方政府性债务风险并提出建设性意见，对预防和化解地方债风险具有显著的必要性和紧迫性。

一、地方政府性债务成因

地方政府性债务是地方政府负有直接偿还责任、担保责任和道义救济的债务。近年来，尽管地方政府举债机制已初步成形，债务规模得到严格控制，但诸如违法违规提供担保、变相举债等隐性负债行为仍然存在，背后的原因多种多样。

（一）弥补财政缺口

尽管中央政府三令五申不让地方政府随意举债，但是地方政府受到经济增长的压力以及地方财政捉襟见肘的制约，只有通過变相举债才能获得一定规模和速度的经济增长并且取得资金在辖区内进行项目投资。地方政府通过融资平台公司、PPP、政府投资基金等违规或者变相举债屡禁不止，原因并非财政部门的防控政策力度不够大，而是在现行体制下地方主体税种的缺失所带来的财政收入的缺口。

（二）满足投资需要

目前，地方政府推进新型城镇化和工业化需要增加政府投资，虽然中央对地方债务融资开启了“开前门、堵后门”、疏堵结合的管理制度，但由于地方政府债券的发行规模受到严格约束，地方政府内源资金规模不足以支撑实际投资需求，不得不依赖外源融资渠道获取资金。而政府承担的投资大都是公益性项目，其收益无法吸引足够的私人资本，因此产生了诸如项目最低收益担保的激励，不仅造成地方隐性债务，而且加剧了风险累积。

二、政府债务公开的效果及面临的问题

地方债务公开，在防范化解债务风险方面具有极其重要的作用，其目的在于通过债务公开及其审计，扩大政府债务信息公开广度和深度，有利于形成地方债务良性监督，强化政府债务管理；加强审计制度和审计力量在债务监督中的作用，控制债务规模，把控债务管理过程中的风险环节，更为有效地防控地方政府债务风险。

（一）取得的成效

1.初步建立了区域性债务公开机制。近年来，我国不少地方政府在债务公开和审计工作上做了大量工作，例如一些地区的人大预算委员会负责审议政府部门提交的债务审计报告，同时，政府财政部门也需要定期向人大预算委员会报告当地政府性债务的进展情况，包括债务的构成、总量、期限、偿债来源等等。因此，总体而言，地方政府的债务公开和审计工作还是进展顺利的。

2.加大了地方政府债券的信息披露力度。我国地方政府债务公开和审计工作开展情况取得了长足的进步。地方政府债券按照一般债券和专项债券纳入全口径预算管理中，经本级人大按照实际情况确定债务限额，严格控制债券发行规模，并且债券形式、发行额度、债券期限、票面利率、利息支付形式等债券要件通过网络平台和传媒渠道，以发行公告方式向全社会公开，接受全社会的监督，而全国性的审计工作也于2011年、2013年上半年和下半年开展了三次。

（二）存在的不足

1.公开范围有限，对监督影响不大。政府债务公开以及审计在防范化解债务风险的过程中只是迈出了重要的一步，但并不是说，债务公开了，审计工作也有进展了，债务风险的化解就万事大吉了。政府性债务公开只是向人大预算委员会公开，一般民众还是不了解，而即使民众都知道了债务结构、规模，也不一定有感觉，因为债务问题是专业性比较强的问题，一般市民会认为与他们日常生活无关。另外，即使公众当中有专业人士提出质疑，也不一定会引起共鸣，因此，公众监督是否能够通过人大预算委员会的渠道对政府的债务管理产生一定的影响是存在一定不确定性的，另外，地方的债务审计报告也向人大预算委员会公开了，可是审计报告不一定向社会公众公开，也弱化了公众监督的影响力。目前来看，地方政府债务公开和审计在防范化解债务风险中应该扮演更重要的角色，但前提是要解决向谁公开，如何公开，以及公开了以后怎么办等问题。

2.公开渠道不畅，内容不够丰富。在债务公开方面：一是信息公开不充分，目前公开的债务信息对债券用途、使用绩效、偿债资金来源等实质性问题基本不涉及；二是信息公开渠道不畅通，债务公开形式多为专题报道，缺乏长期追踪，在互联网信息时代下信息传播的优势无法体现；三是信息公开标准不统一，绝大多数省份公开了地方政府性债务总规模、债券利息、利息给付方式等信息，少部分省份仅公布债务总规模，其他债务信息并不完全公开，个别省政府对地方政府性债务具体信息鲜有涉及。在审计工作开展方面：地方政府审计工作采用事后审计而不是跟踪审计，停留在债务资金使用环节，地方债务审计力度不够，无法形成审计常态化，难以全面推行举债资金的绩效审计办法。

三、推进政府性债务公开化的努力方向

（一）隐性债务阳光化

隐性债务阳光化是政府债务公开化的大方向，隐性债务难以公开和监管的原因源于利益冲突和体制因素。隐性债务阳光化，首先是健全地方审计制度，推动建立审计人员轮岗制度，提高审计机关的独立性。其次是加快健全政府预算会计制度，落实以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，以完整反映政府债务情况，将地方政府隐性债务规模向全社会披露。再次是完善中央对地方官员的晋升激励机制，通过划分债务偿还责任和公共事权的责任范围，明确各个主体的风险责任，消除地方隐匿和瞒报隐性债务规模的动机。最后是建立地方债务规模披露的奖惩机制，统一地方债务规模披露标准，对披露情况完整的地方政府给予适当财政返还奖励，同时将债务规模连同披露制度作为一项官员政绩标准，推动地方债务规模的主动披露。

（二）拓宽债务公开渠道

首先，实行分类管理、分类施策的原则。如针对PPP项目，需要从全生命周期角度，对隐性债务进行全盘把握。其次，加强预算管理，完善隱性债务风险的应对措施，实现预算制度与隐性债务管理的对接。第三，通过隐性债务公开化阳光化，努力实现隐性债务信息的显性化，提高监管信息的对称性。如针对PPP项目，应合理界定全生命周期内政府和社会资本的风险边界，并实行债务风险的公开制度，提高债务风险的技术监控水平。第四，在合理界定风险的基础上，加强隐性债务管理的法制化，并尽可能将风险管理纳入法制化框架，提高风险管理能力。

（三）完善债务公开的体制机制

一是健全地方政府财务报告制度，以权责发生制代替收付实现制，同时要将隐性债务纳入报告范围，拓宽预算管理口径，全面反映地方政府债务信息；二是提升和维护审计机关的独立性，确保审计工作有效开展，同时加强审计人员队伍素质建设，提高审计人员专业能力；三是推进地方政府债务审计工作常态化。目前我国仅开展全国性审计工作三次，并且审计质量难以保证，仅停留在对地方债务的事后审计，地方债务审计常态化机制能够有效弥补突击性审计的不足，及时防范潜在地方债务风险隐患；四是推进地方政府债务审计与经济责任、绩效责任、预算执行审计形成审计合力，增强领导干部防范地方政府性债务风险的意识，提高地方政府债务管理水平。

（四）借助大数据技术建立信息共享平台

一是建立政府部门信息共享平台，加快审计机关数据平台与其余政府部门整合，破除信息“灰色地带”，不断提高审计机关审计效率；二是加快推动“金审工程”建设，依托大数据和人工智能等技术，通过编程模拟实验，结合我国经济运行实际情况，合理确定我国地方政府债务风险等级的临界值，建立健全完善的审计预警、审计评价和审计修复机制。

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