《中国制造2025》背景下技能短缺治理的国际经验及启示

桑雷

摘 要 《中国制造2025》为我国制造强国战略实施绘制了未来十年的发展蓝图，迫切需要一大批适应技术进步、生产方式变革的技能人才。然而，当前劳动力市场中较为严峻的技能短缺状况，有可能成为制约《中国制造2025》深入推进的瓶颈因素。为此，借鉴美国、德国和日本等发达国家技能短缺治理的实践经验，需要制定出台技能人才培养的政策法规，推动职业教育市场化和职业培训多元化改革，创造条件支持和保障企业参与治理的积极性，建立良好的技能人才评价、激励和流动机制。

关键词 中国制造2025；技能短缺；治理；国际经验

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）10-0075-05

2015年，为适应新一轮科技革命和产业变革，我国发布《中国制造2025》，提出从制造大国迈向制造强国的战略目标，为制造业绘就了未来十年的发展蓝图。当然，这一战略的实施是一个系统的复杂工程，几乎涉及到经济社会发展的方方面面，其中最重要的是技能人才。技能人才作为一种隐性资源，是实现《中国制造2025》目标的重要支撑和保障条件。然而，鉴于我国经济结构转型加剧的劳动力市场供求矛盾，当前劳动力市场中较为严峻的技能短缺状况有可能成为制约《中国制造2025》深入推进的瓶颈。因此，有必要深入探讨《中国制造2025》背景下技能短缺问题的表现及其成因，学习和借鉴发达国家治理的成功经验和做法。

一、当前我国技能短缺现实问题透析

2010年，中组部、人社部发布《高技能人才队伍建设中长期规划（2010-2020年）》，明确了高技能人才培养要为更好实施人才强国战略服务，适应新型工业化道路和产业结构优化升级的要求。《中国制造2025》为我国向制造强国迈进吹响了“集结号”，对技能人才的质和量都提出了新的更高的要求。2017年，教育部、人社部、工信部发布《制造业人才发展规划指南》，被认为是落实《中国制造2025》专项规划的“人才篇”，对我国技能人才作出了更加清晰的判断。

（一）问题表征：总量失调和结构失衡并存

根据政府相关部门发布的统计数据，目前我国制造业人才规模位居世界前列，但技能人才队伍建设中总量和结构问题使得技能短缺问题在我国显得特别突出，这一现象在制造业中更为严峻。一方面，技能供给的总量与需求相比存在差距。甚至有专家指出，劳动力素质偏低和技能人才缺乏是我国实现制造业强国目标最大的“拦路虎”。麦肯锡管理咨询公司报告预测显示，在新一轮产业转型升级大潮中，我国对高技能人才的需求每年呈飞速的正态增长，截至2020年将出现2400万的供应缺口。有实例为证，在2016年四川举办的“中国制造2025对话德国工业4.0大会”上，德国工商大会职业教育总监白丽塔·布什菲尔德就提出，根据德国工商大会的调查，人才短缺是目前在华德国企业面临的最大挑战[1]。由此不难看出，高技能人才缺乏将成为《中国制造2025》背景下制造业发展战略在实施层面的潜在危险。另一方面，技能的供需结构不匹配问题持续存在。2017年发布的《制造业人才发展规划指南》预测了未来十大重点领域的人才需求，至2025年人才缺口超过400万的有四个领域，分别是新一代信息技术、电子装备、高档数控机床和新材料，分别达到950万、909万、450万和400万。而根据人社部2018年1月公布的统计数据，我国就业人员7.76亿，技术工人1.65亿，其中高技能人才仅4700万，占就业人员的6%。从市场供求看，近几年人才市场上，技术工人的求人倍率一直在1.5以上，而高级技术工人的求人倍率超过2①。另外，值得注意的是，当前我国技能人才不仅供求结构不合理，而且在年龄结构上也非常不合理，总体来看是高技能人才年龄偏大，中青年高技能人才占比较小，并且技能人才的区域分布存在较大程度的不均衡。更加需要注意的是，根据对现有资料的研究，这种状况自人社部（原劳动和社会保障部）2004年首次开展技能短缺调查以来就一直存在。

（二）原因分析：制度性社会性整合不充分

在经济发展过程中，之所以出现以上技能短缺问题，既有產业转型发展对技能人才需求上升方面的原因，也存在一些不利于技能人才供给的制度性和社会性原因。从制度层面来讲，政府角色和功能的部分缺位是重要原因之一，从早期的工学结合到后来的产学研合作再到今天的产教深度融合，政府一直在致力于推进职业教育发展，但始终未达预期。一是职业教育的发展不足影响了技能人才供给。1999年开始的大学扩招给职业教育发展提供了机会，同时普通本科院校门槛的一再降低也在无形中影响了职业教育的吸引力。再加上有些职业院校刻意追求短平快的学历文凭教育，在办学理念与办学定位上的偏差导致“非职业化”和“非技术化”问题，使得技能人才培养难以为继，与企业需求相去甚远。二是企业技能培训的积极性不高阻碍了技能人才成长。特别是在无边界职业生涯条件下，企业与工人之间的契约关系不再那么紧密，工人的流动性不断增强，单个企业自感对技能人才培训的收益无法保障使得培训效果大打折扣。一个非常简单的博弈例子就能很好地说明这一问题。假如某个行业中有企业A和B，对员工培训收益均为7，都不培训收益均为0；假如A培训B不培训，B采取“挖墙脚”的方式从A挖人，则A为—5，B为10；假如B培训A不培训，A采取“挖墙脚”的方式从B挖人，则B为—5，A为10。这样的结果往往导致企业追求纳什均衡，从而出现企业培训的“囚徒困境”，最终必然会进一步加剧员工技能水平的供求矛盾[2]。从社会层面来讲，一方面，在我国现代化进程中，随着改革的深入，重流通轻实体的问题逐步显现，特别是传统制造业领域大中型企业的转型、重组、解体，一定程度上影响到了工程技术人才的培养；另一方面，我国近年来开始出现的人口结构老龄化趋势也对技能人才的接续培养和持续供给提出了挑战。据国家统计局2017年的最新数据，目前我国已成为世界上老年人口最多的国家，60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%②。

二、发达国家技能短缺治理的经验

20世纪末21世纪初以来，全球制造业普遍出现技能人才短缺现象，并且大有愈演愈烈的趋势，技能人才匮乏已成为制约各国制造业快速发展的最主要瓶颈之一。根据麦肯锡全球研究所2012年6月发布的统计数据，预计2020年全球制造业领域的技能人才岗位空缺约1300万。西方发达国家进入工业化的时间较早，先前遇到的技能短缺问题以及产生问题的原因与我国当前技能短缺问题有着某些类似之处，为此选取美国、德国和日本的经验作一简要梳理和经验借鉴。

（一）美国：政府推动下的行业供给侧改革引导企业参与治理

由于人口统计性特征和教育的变化，美国技能短缺问题在20世纪90年代开始暴露。进入21世纪以来，根据美国制造业协会发布的研究报告，美国制造业正在经历着严峻的技能短缺问题。在参与调查的样本中，80%的被调查者认为它们正在经历严重的技能短缺，13%的被调查对象认为它们对技能人才的需求非常迫切③。为此，技能短缺问题引起了美国各级政府的高度重视，在政府的推动下，行业工会供给侧改革和企业员工技能再提升计划取得成效。其一，美国国家层面先后修订劳动力投资法案，加大正规的学徒制培训力度，发布美国先进制造业国家战略计划。相比于国家战略地方政府的举措则更具针对性。比如，威斯康星州针对技能短缺通过了参议院249号法案和下议院516号法案，主要包括改善员工技能培训项目以及针对各类培训项目的免税激励政策；芝加哥政府基于城市基金和税款融资基金支持，推动与企业合作，开展了系列就业培训及经济发展项目。其二，行业工会发挥纽带作用，将政府的政策与企业需要对接起来，主要是聚焦劳动力市场中的某些特定群体，以技能的初次培训和再培训为主，帮助雇员尽可能多地获得行业企业所需要的技能，工会这种更加灵活的措施在某些特定的行业和地区发挥了较好的作用[3]。其三，在美国这一轮技能短缺治理中，企业雇主始终是劳动力技能培训和技能开发贡献最大的一方，他们在这方面的花费每年都会超过几百亿甚至千亿美元，这也是美国制造业始终走在世界前列并能源源不断吸引高技能人才为其服务的一个重要原因。此外，针对美国出现的工人因老龄化导致的技能短缺问题，美国企业也采取了一些切实可行的对策。比如，开发面向老龄技工的弹性工作时间任务，提高技能人才的工资待遇，开发智能技术来实现“机器换人”等。

（二）德国：高等教育体制改革和职业培训体系完善形成合力

德国是二战以来经济发展最为迅速的经济体之一，20世纪90年代开始出现经济相对疲软迹象，其中技能短缺问题被认为是不容忽视的“病原体”。德国工程师联合会发布的最新统计数据显示，德国年均缺少2万名工程师。德国适时提出工业4.0战略，并且在这一战略指导下逐步完善职业教育和培训体系以及相关的专项技能培训计划。德国各级政府在增加教育投资的同时，加大对高等教育的改革力度。一方面，为更好地适应产业转型对人才技能需求的变化，高等学校特别是一些应用技术性大学响应政府的要求调整专业设置和推进学制改革，一时间专业设置新增加2800个位置，同时适当调整了专业学制，大大增强了毕业生对于劳动力市场的适应能力；另一方面，德国各级政府十分重视职业培训在技能短缺治理中的作用，先后签署并发布《东部地区职业培训计划》《关于德国职业培训及技能人才后备力量培养的国家协议》等制度规范。值得一提的是，对于专业技能人才短缺问题，德国政府还推出了一揽子的专业人才培养计划，比如旨在消除IT人才短缺的《21世纪的创新和工作位置行动纲领》等[4]。此外，为了缓解日益严峻的人口结构老龄化问题，德国政府在提出对新生儿进行更多物质刺激的同时，通过增加制造业企业财政补贴和支持校企联合培训等方式延长技能人才的工作寿命，吸引大批外来移民进入德国劳动力市场。

（三）日本：增强技术创新能力和调整技能人才政策带动效应

日本的技能短缺问题出现得相对晚一些，大致出现在21世纪初，一向崇尚技术强国的日本开始出现工程师告急的情况，较早的报道出自文部科学省（MEXT）公布的调查数据，在日本学习工程技术的学生比例呈逐年下降趋势。根据日本总务省（MIAC）2013年發布的一份劳动力调查报告，2012年，日本制造业企业从业人数自1961年以来首次跌破1000万人，同比1961年减少了近四成[5]。当然这里面有新技术催生的“机器换人”现象的存在，但是总体上难掩日本技能短缺的现实问题，制造业是其中的重灾区。对于技能短缺治理，日本发布的《制造业白皮书》在继续倡导留学兴国和教育强国的理念下，希望通过增强技术创新能力、延迟技能人才退休年龄、放宽技能人才政策限制等多种方式，来解决“技工荒”问题。在这一过程中，日本政府通过提高教育投资释放了大量的技术创新转化红利，劳动生产率的提高在一定程度上缓解了企业对技能人才的数量依赖。针对日本急剧恶化的“老龄化”导致的技能人才匮乏问题，日本首先取消了60岁强制退休的雇佣体制，将退休年龄由60岁延长到65岁，同时还出台了一些配套的法律制度。比如，为60岁以下的技工提供就业保障，为60岁以上的技工提供就业津贴等。在此背景下，很多制造业企业延聘或返聘了一些有经验有技术的工人，并且在政府的支持下进行知识再学习和技能再培训，确保了技能人才资源利用的最大化。此外，日本政府还针对未就业的特殊人群（比如有技术基础的妇女、残疾人、应届大学毕业生等）制定相关法律政策，开设特殊的职业培训学校、深化产学研合作等，鼓励和支持这部分人进入劳动力市场，以此缓解技能短缺问题。此外，日本政府同样将眼光放到国外技能人才市场上，最主要的就是逐步放宽了移民政策限制，在“21世纪日本构想恳谈会”上，日本政府提出，对在日本就读大学、研究生并且顺利完成毕业的外国人给予永久性居住权[6]。

通过以上对美国、德国和日本技能短缺问题的分析可见，虽然各国国情不同，教育和管理体制也不尽一致，各国针对技能短缺采取的治理策略也并非立竿见影，技能短缺的问题时至今日依然在这些国家或多或少存在。但是透过这些国家技能短缺治理探索中积累的经验和取得的成效，可以为我国拓宽思路，启发思考。

三、发达国家技能短缺治理对我国的启示

2017年4月，OECD发布的《技能展望2017》指出，在当前日益激烈的国际竞争中，提供正确的技能培训，形成良好的技能匹配，可以帮助各国在全球化进程中转化新的就业机会并提升生产力。《中国制造2025》提出，我国全面进入新工业革命时代，我國正在并且将在今后较长一段时间内面临技能短缺问题。在新的历史条件下，借鉴美国、德国、日本等发达国家的那些具有实用价值的实践经验，可以更好地帮助我们制定技能人才开发战略，找准技能短缺治理之道，最大限度地缓解劳动力市场上的技能人才供需矛盾。

（一）各级政府制定出台技能人才培养的政策法规

美国、德国和日本应对技能短缺问题的经验表明，技能人才的培养和储备在工业特别是制造业发展过程中起着至关重要的作用，各级政府必须将其纳入社会发展的整体规划加以统筹考虑。结合我国新时代的基本国情，无论是经济社会发展“十三五”规划还是《中国制造2025》及其《制造业人才发展规划指南》等相关配套文件，一再强调了技能人才培养的问题，这些都为我国解决技能人才总量不足指明了方向，接下来的主要任务就是在具体贯彻落实的过程中，政府职能部门和地方政府能够据此制定出更加符合行业和地方实际的政策法规。比如，针对我国制造业从业人员结构“老龄化”趋势和应届毕业生“就业难”的双重矛盾，在渐进式延迟退休政策不是十分明朗的情况下，推动在制造业领域高龄技能人才合理聘用，需要政府出台指导性的政策指导。此外，随着新工业革命时代日益加快的价值链（GVCs）进程对技能匹配提出的更高要求，政府在出台政策措施鼓励制造业企业开展技术开发和智能制造的同时，有必要做出前瞻性的研判和思考，对那些具有发展潜力的重点产业和技能人才提供政策扶持和资金支持，可以更好地解决目前存在的技能供需结构和能力不匹配问题。考虑到我国在城市化进程中产生的庞大农民工群体和高校扩招产生的大学毕业生群体，改进在特定区域的社会救助和福利政策覆盖范围，推动农民工和毕业生群体的市民化，促进其在制造业转型升级中的技术技能积累，也需要政府相关政策的支持和保障[7]。

（二）深化职业教育市场化和职业培训多元化改革

党的十九大报告强调，要完善职业教育和培训体系，这为新时代职业教育改革发展指明了方向。一直以来，我国职业教育的发展以欧美国家为鉴，职业教育的目标定位就是要培养高素质技术技能人才，是制造业发展最主要的人才输出渠道，当然也是技能短缺治理的主阵地。要立足我国目前的职业教育体系，在横向上坚持校企合作、产业融合的理念，积极推进混合所有制办学模式改革，支持和鼓励私人资本甚至外资资本进入职业教育领域，在一定程度上弥补职业院校办学经费紧张的同时，有助于更加紧密地开展校企协同育人，逐步完善政府统筹、产业引导、职业院校自主灵活、社会力量积极参与的技能人才培养体系。这种相对灵活的办学模式，也能够及时根据行业产业需求进行专业动态设置、调整优化课程体系和改革人才培养模式。比如，按照《制造业人才发展规划指南》提出的面向制造业重点领域推行校企联合培养的现代学徒制，推动制造业企业与职业院校探索共建共管制造类专业二级学院。在纵向上坚持有序衔接、互联互通的思路，建立职业教育与学历教育衔接沟通的“桥梁”。当前最迫切的需求就是疏通中职教育、高职教育、普通教育和成人教育的沟通渠道和发展阶梯，继续推动应用型本科转型，积极开展技能人才学士、硕士专业学位探索，在打通技能学习学历提升通道的同时，也能更好地提升学生的技能适应能力，提高教育与劳动力市场的技能匹配性。此外，借鉴德国专业技能人才培训战略和日本的特殊群体技能再培训计划，我国也可以依托职业院校、职业培训机构和企业，对农民工、失业人员、残疾人、退休人员中技能素质偏低的群体开展不同层次和类型的再培训，改善知识结构，提高技能匹配能力，并且通过制定切实可行的措施保证其有效就业，从而在全方位开发潜在人力资源，扩大技能人才容量的同时，提升技能匹配的质量和效益。

（三）创造条件支持和保障企业参与治理的积极性

从职业教育供应链的流程来看，职业院校是技能输出的“出口”，制造企业是技能发挥作用的“入口”。在技能人才培养过程中，由于职业教育的投入相对普通教育要大得多，特别是对于制造业相关专业，实习车间、实训设备都需要高昂的费用作为支撑。而当前大部分职业院校的资金来源主要是教育主管部门基于学生人数的拨款和一些专项建设的项目拨款，这些有限的资金用于学校正常的教学科研尚有不足，距离培养出适应《中国制造2025》需要的知识型、技能型、创新型现代工匠是远远不够的。当然，为了减轻教育主管部门和学校办学经费紧张的压力，校企合作一直被认为是一个重要途径。但是就目前我国职业教育发展情况来看，校企合作的形式远远大于内容，其中一个重要原因就是没有形成成本分摊机制和利益分享机制。参照美国和德国的经验，这一问题解决的关键还在于作为第三方政府部门的宏观协调。比如，美国地方政府出台的企业技能培训法案和德国政府推出的职业培训计划，都提出通过税收减免或财政补贴等形式，鼓励企业内部的技能培训。德国政府甚至提出了对技能培训不足的企业进行征税，并将征得的税收统筹用于其他技能培训项目。令人欣喜的是，我国于2015年发布的《企业新型学徒制试点工作方案》提出完善企业新型学徒制补贴政策，对开展学徒制培训的企业给予职业培训补贴，补贴资金从就业专项资金列支。继职业教育现代学徒制之后，企业新型学徒制举措的提出，使得企业技能培训的外部性逐渐内部化，有助于进一步克服劳动力市场技能供需失衡的矛盾，更好地帮助制造业走出技能培训的“囚徒困境”，最终通过缓解技能短缺达到有效治理的目的。

（四）建立良好的技能人才评价、激励和流动机制

新工业革命时代，面对全球劳动力市场普通存在的技能人才短缺，各个国家都在想方设法抢夺技能人才。比如，德国和日本早于21世纪初就放宽了外来移民的居住限制，美国在特朗普政府上台以后也启动了积分系统，为技术型移民提供了更多机会。适应《中国制造2025》战略的实施，我国政府和企业也需要在不断地学习探索中，建立起科学的技能人才评价、激励和流动机制。在人才评价方面，健全以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重职业道德和知识水平的技能人才评价体系。2018年2月印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》就提出了明确的指导性意见。在人才激励方面，政府和企业特别是高技能人才占比较大的企业，更加需要建立技能人才岗位激励机制，完善技能水平与工资福利相挂钩的收入分配制度，充分尊重和发挥技术技能的关键作用，最大限度激发技能人才的创造力。2018年1月，全面深化改革领导小组审议通过的《关于提高技术工人待遇的意见》提出，要提高技术工人待遇，完善技术工人培养、评价、使用、激励、保障措施，实现技高者多得、多劳者多得，增强技术工人职业荣誉感、自豪感、获得感，激发技术工人积极性、主动性、创造性。在人才流动方面，特别是在无边界职业生涯时代，应当创造条件营造灵活的技能人才流动环境，使技能人才在有序流动中发挥作用、体现价值，最大限度地提高技能人才技能回报的同时，避免高技能人才的国外流失。

参 考 文 献

[1]王鑫昕.技能人才缺口是工业发展的潜在危险[N].中国青年报，2016-04-25（T11）.

[2]何亦名.技能型人才短缺的原因与治理：基于珠三角的分析[J].经济问题探索，2008（1）：163-168.

[3]杨伟国，等.美国技能短缺治理及对中国的借鉴[J].中国人口科学，2008（1）：74-81.

[4]杨伟国，吴守祥.德国技能人才短缺及其治理[J].德国研究，2016（2）：48-53.

[5]中国新闻网.日本制造业从业人数51年来首次跌破一千万[DB/OL].[2014-07-13].http；//finance.chinanews.com/cj/2013/02-01/4540545.shtml.

[6]李志，等.日本制造业技能人才短缺及其治理[J].科技进步与对策，2015（4）：134-137.

[7]杨钋，等.制造业2025与技能短缺治理[R].北京：北京大学管理科学数据中心，2017-05-11.