互联网内容治理新趋势

田丽

网络内容极大地丰富了人们的生活，也引发了虚假信息、网络暴力、隐私泄露以及低俗恶俗信息等侵害个人和公众利益的问题。甚至在有些国家，互联网成为极端思想和恐怖信息传播的重要场域，还有些国家的社会治理或政治选举也受到网络内容的影响。也正是基于上述原因，互联网内容治理成为世界主要国家共同面临的难题。党的十八大以来，我国在互联网内容治理方面取得一系列突破，网络空间治理的主体和依据越来越规范，手段和措施越来越丰富。党的十九大在充分总结经验的基础上，进一步探索新的政策与措施。本文通过对2017年以来，互联网内容治理方面的法律法规（见表1）和典型案例进行分析，总结了互联网内容治理的新趋势。

一、党和国家机构改革，监管部门权职略有调整

自1994年我国接入互联网以来，互联网内容治理涉及公安、文化、广电、工信、工商以及国新办（网信办）等多个部委。2014年，为统筹互联网的安全与发展，中央成立了网络安全和信息化领导小组，由党的总书记担任小组长，并设立中央网络安全和信息化领导小组办公室作为办事机构。2018年，根据中央《深化党和国家机构改革方案》，为加强对相关工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进和督促落实，中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，成为中央直属议事协调机构。这种调整既是统筹管理的需要，也有利于管理的长期性和稳定性。

在这次机构改革中，中宣部的权责进一步扩大，统一管理新闻出版工作，履行原来由国家新闻出版广电总局负责的新闻出版管理职责，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）的牌子，这样的职能调整意味着网络游戏版号的管理部门将由原来的国家新闻出版广电总局变成中宣部，国家电影局也统一归中宣部管理，本次改革还重组了国家广播电视总局，负责网络视听节目①内容和质量的监督管理和审查。这样一来，对于同时通过网络和院线发行的电影则很可能受到“国家广播电视总局”及“国家电影总局”的双重管理。机构改革完成后，各部门都启动了职责范围内的内容治理行动，其中广电总局和网信办的力度更大。2018年年初，网信办出台了《微博客信息服务管理规定》等规章，广电总局出台了《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，并开展了对“内涵段子”“暴走漫画”的行政执法。

二、紧跟技术和应用发展，强化社会化媒体管理

2017年以来，监管机构紧跟技术和应用大发展，强调对互动、用户贡献内容等社会化媒体功能的管理。

一是从立足“门户网站”的监管调整为面向社会化媒体的監管。社会化媒体是伴随着移动互联网和Web2.0技术兴起的，以互动为基础，允许用户创造内容，并依附社会网络进行传播的网络应用。根据功能和用途不同，社会化媒体大体可以分为三类：分享类、社群类以及社交类。其中，社交类主要用于点对点信息交互，对公共领域影响较小，此前已有相关规定；分享类社会化媒体主要是提供自媒体服务的平台，例如微博、微信公众号、百度百家号、今日头条的头条号等，针对这些账号，网信办出台了《互联网用户公众账号信息服务管理规定》；社群类的社会化媒体主要提供社群或者群组服务的平台，针对这些应用，网信办出台了《互联网群组信息服务管理规定》。

二是关注新技术新应用的发展。2017年出台的管理规定紧跟技术和应用发展，管理的对象除传统的文字信息以外，包括了“弹幕”、图片、符号、表情、音视频等近年来逐步兴起并日渐成为主流的内容形态，体现了监管部门对新技术新应用的关注。尽管如此，互联网技术的日新月异始终超越制度的完善日程，为此，网信办出台了《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》，并在第七条中明确要求具有新闻舆论属性和社会动员能力的新技术新应用，要自行组织开展新技术新应用安全评估，编制书面安全评估报告，并对评估结果负责。

三是关注互动和网民参与。参与式文化是网络文化的典型特征，它的主要表现就是网民把网络内容的消息与生产融为一体，即在消费网络内容的同时，把自己的意见加入或融入既有内容中，构成了他人消费的内容。弹幕、跟帖、评论、贴吧都是网民参与式表达的主要形式或场域。2017年出台的管理规定加大了对此类信息的规范，专门出台了《互联网跟帖评论服务管理规定》和《互联网论坛社区服务管理规定》等。

三、重视新闻从业人员管理，实现从平台治理向双重管理转变

突出平台责任，强化平台治理是党的十八大以来，我国在网络治理方面取得的重要经验。通过政府对平台的行政管理，平台对用户的契约管理，大大提升了监管效率。但是，对于从事新闻信息服务的平台，从业人员的道德和业务能力不仅关系到新闻信息的质量，还会对舆论生态产生重要影响。因此，2017年以来强化了对网络新闻信息从业人员的管理，在《互联网新闻信息服务管理规定》中，要求各单位在申请互联网新闻信息服务许可时有与服务相适应的专职新闻编辑人员、内容审核人员和技术保障人员，并应当设立总编辑，对互联网新闻信息内容负总责。2017年10月30日出台的《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》，对互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员这一群体提出规范性发展要求，明确了从业人员的行为规范、教育培训制度以及监督管理措施，在制度上实现对平台及人员的全面管理。根据要求，国家网信办组织开展了全国从业人员学习宣传贯彻十九大精神和教育培训工作，举办了新闻网站和新媒体总编辑、新闻网站采编人员培训班，制定印发了《关于组织各省区市网信办开展新闻信息服务单位网络新闻信息服务和相关从业人员培训的通知》，按照统一教材、考卷、证书和档案管理标准的“四个统一”原则，初步建立了全国从业人员培训体系，并完成8000余人次培训。

四、取消“身份”管理，实施新闻信息服务许可分级分类管理

新闻信息是互联网内容的重要组成部分，2017年国家网信办修订完成《互联网新闻信息服务管理规定》，制定出台了《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》，对互联网新闻信息的管理从审批和备案“互联网信息服务单位”，变更为许可管理“新闻信息服务”。该规定将互联网新闻信息服务分为“互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务”三类形式，实现了对互联网新闻信息服务许可的分类管理。为了提高行政效率，互联网新闻信息许可的审批权限由国家和省级网信办分级实施：中央新闻单位（含其控股的单位）或中央新闻宣传部门主管的单位申请，由国家互联网信息办公室受理和决定；地方新闻单位（含其控股的单位）或地方新闻宣传部门主管的单位，由省、自治区、直辖市互联网信息办公室受理和决定；其他单位，由经所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室受理和初审后，由国家互联网信息办公室决定。截至2018年4月30日，经各级网信部门审批的互联网新闻信息服务单位总计304家，具体服务形式包括：互联网站312个，应用程序233个，论坛77个，博客20个，微博客3个，公众账号911个，即时通信工具1个，网络直播7个，其他6个，共计1570个服务项②。

五、出台程序立法，推进行政执法正当性与合法性

网信办自成立以来，接受国务院等机构委托，“负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法”，此后陆续颁布的《反恐怖主义法》《网络安全法》中也对网信部门在互联网内容管理执法中的权责进行了规范。这些规范构成了网信办依法从事互联网内容管理的主要依据，也是近年来网络空间治理效果显著的重要法律保障，但是由于缺乏行政执法的必要程序说明，也会面临种种问题。为此，2017年国家网信办发布2号令，出台《互联网信息内容管理行政执法程序规定》，对管辖、立案、调查取证、约谈、听证、决定、执行等执法办案各环节具体程序进行了全面规范，以此保障互联网信息内容管理部门依法履行行政执法职责，正确实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进互联网信息服务健康有序发展，并且对推进互联网治理领域的依法治国意义重大。

六、推进实施《网络安全法》，多部门联合开展综合整治

2017年，随着《网络安全法》的正式实施，网络内容治理方面的执法和执法检查工作相继展开并渐成常态。网信、工信、公安是网络内容执法的主体，涉及网络视听服务的主要由新组建的国家广播电视总局执行，与此同时，工商、文化等12個涉网部门也参与到工作协调机制中。执法实践中，国家、省、市三级执法体系的分工逐渐明确。

从执法对象和结果看，既有百度、阿里、腾讯等互联网巨头企业，也有BOSS直聘网、赶集网、58同城等垂直细分领域的互联网企业，涉及社交、网络购物、互联网金融、网络视听以及网络招聘等，处罚的重点集中在公众号、博客、网站、贴吧等用户生产内容的部分，多以责令改正、整改、罚款、暂停相关业务为主要手段。

此外，监管部门不仅沿用专项行动加大对违法违规行为的处置力度，还启动或持续推进互联网企业相关业务的摸底和备案工作，组织开展网络生态评估工作，多种手段加强对网络内容的综合治理。2017年全国网信系统全年依法约谈网站2003家，暂停更新网站1370家，会同电信主管部门取消违法网站许可或备案、关闭违法网站22587家，移送司法机关相关案件线索2045件。有关网站依据服务协议关闭各类违法违规账号群组317万余个③。

不日新者必日退。互联网的技术日新月异，应用千变万化，对互联网治理能力提出了更高的要求，回顾一年的短暂历史，不变的是维护清朗网络空间的决心和目标，变的是不断推陈出新的管理规章与措施。

注 释：

①《网络视听节目内容审核通则》第二条“本通则所称网络视听节目，具体包括：（一）网络剧、微电影、网络电影、影视类动画片、纪录片；（二）文艺、娱乐、科技、财经、体育、教育等专业类网络视听节目；（三）其它网络原创视听节目”。

②互联网新闻信息服务单位许可信息，中共中央网络安全和信息化委员会办公室，http：//www.cac.gov.cn/2018-05/16/c_1122842142.htm.

③严格执法形成震慑 规范执法彰显法治——2017年全国网信行政执法工作扎实推进——中共中央网络安全和信息化领导小组办公室http：//www.cac.gov.cn/2018-02/05/c_1122368756.htm.

（作者为北京大学新媒体研究院副教授、博士生导师，北京大学互联网发展研究中心主任）

编校：郑 艳