国外金融开放的主要做法及对我国的启示

石冠飞 汪三琴

摘 要：20世纪80年代，在金融自由化浪潮推动下，部分发达国家和发展中国家相继推行金融开放政策，从各国历程看，韩国和阿根廷就是这两类国家的典型代表。本文以这两个国家为例，梳理外国金融开放的主要做法及效应，并借鉴其经验教训，对当前我国进一步推进金融开放提出相关建议。

关键词：金融开放；韩国；阿根廷

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2018（7）-0059-04

一、国外金融开放的主要做法及经验教训

（一）韩国金融开放的主要做法及经验教训

1.主要做法及效應。韩国先后经历了三轮金融开放。

第一轮（20世纪80年代），初步启动金融开放。为消除政府高度干预带来的金融抑制的负面影响，韩国在降低金融市场准入限制、促进国有银行私营化、逐步放松利率管制等措施推进金融自由化的基础上，出台优惠政策吸引各类外资金融机构在境内设立分支机构，如规定外资银行免受宏观金融政策调控以保障其经营自主权和灵活度，允许外国投资者通过一定额度的信托和基金参与境内金融市场，同时鼓励韩国金融机构拓展海外市场。

主要效应：金融机构“内出外进”国际化格局初步形成。截至1991年底，外国银行分支机构发展到70家，另有24家开设办事处，同时大宇等韩资证券公司相继在东京、纽约、伦敦等金融中心创建分公司。但利率管制放松使银行存贷款利率水平快速上升，进而导致韩国经济从1989年开始出现下滑趋势。

第二轮（1990-1997年），加快金融开放进程。价格体制方面，按照“先贷款后存款、先长期后短期”的顺序推动利率市场化，同时取消一篮子货币钉住制，代之以市场平均汇率制度，并扩大浮动范围。金融市场方面，一方面放宽对外投资规模限制，如自1990年起信托及保险公司可对外投资300万美元，证券公司可对外投资500万美元；另一方面逐步放松对资本流入，特别是国外短期贷款的管制，扩大本国资本市场对外开放范围，如在韩外资证券公司从1991年起可从事经营业务，从1992年起可对股市进行直接投资。

主要效应：快速引进了各类新型金融衍生工具，大大丰富和完善了国内金融工具，为进一步推进金融开放夯实了基础。但由于放松了对国外短期信贷的管制，大企业大举向外举债增加企业经营成本，如1997年汉拿集团、真露集团负债率分别达3073%、2056%，进而使得韩国短期外债快速扩张，1996年短期外债占比达60%，1997年增长至储备货币的323%，政府被迫放弃固定汇率，最终导致资本外流、经济衰退。

第三轮（1998年以来），加速推进并完成金融开放。一是放松外资持有金融机构股份比例的管制，直至完全取消；二是放宽外资投资范围，如取消外资购买国内债券的所有管制，允许外商投资短期货币市场；三是深化外汇体制改革开放，如取消经常账户交易兑换限制，建立资本账户交易否定清单制度，实行外汇交易自由化，扩大韩元结算范围并推动韩元国际化；四是取消个人境外借款的管制。

主要效应：起初政府希望通过金融开放获取外部资金支持的期望因市场动荡而落空了，1998年证券投资和其他投资净外流102.5亿美元，如去掉IMF援助，私人部门获得的跨境投资为负；直到政府干预并稳定金融市场后，资本流入才有所增加，进而推动金融机构国际化步伐加快。到2005年末，6家全国性银行（总共7家）的外资持股比例超过50%，外资持有商业银行股权总体比例高达66%，比1998年提高了46个百分点。

2.经验教训。纵观韩国金融开放历程，值得借鉴的经验主要有：一是渐进推进金融开放。这不仅体现在先内后外的开放顺序上，还体现在按“价格体制-金融机构-金融市场-韩元国际化”的顺序逐步对外开放。二是政府积极参与并引导金融开放。如当无法通过吸引外资促进经济金融发展时，韩国政府为所有银行存款提供担保以防存款外流，并对银行进行关闭、接管和重组。三是优化金融生态促进金融开放有序推进。如韩国修订了外汇管理法、证券法等法律法规，为金融开放扫清了制度障碍。四是自主推进金融开放。如亚洲金融危机后，韩国政府摒弃IMF提出的减少国家直接干预等要求实施临时管制，待金融市场稳定后再有序开放。

同时，韩国金融开放过程中也存在一些教训：一是金融开放速度过快。如过早放松了短期资本管制，导致短期外债急速膨胀，并引发了金融危机。二是监管不到位。虽然韩国组建了金融监督管理委员会，采取了新的监管标准、监管方法，但由于金融监管能力的提升滞后于金融开放进程，监管漏洞依然存在。如引进外资时对投资方监管不力，导致购买银行的主要是通过快速转售获利的投资基金。再如银行业全面开放后政府对银行经营监管较弱，外资银行重私人贷款轻公司贷款的信贷结构使银行对企业经营和产业发展支持不足。

（二）阿根廷金融开放的主要做法及经验教训

1.主要做法及效应。阿根廷的金融开放也经历了三个阶段。

第一阶段（20世纪70年代末至80年代末），全面启动金融开放。在国内经济形势低迷及美国等发达国家施压背景下，阿根廷实施了比较激进的金融开放政策。价格管制方面，阿根廷只用两年时间便实现了利率市场化，同时放弃固定汇率制度，实施爬行盯住的汇率制度。外汇管制方面，大幅放宽经常账户、资本账户管制。金融体制方面，阿根廷全面放开外资市场准入和业务准入限制，扩大银行业务范围，同时允许本国银行经营外币业务。

主要效应：在放开价格管制后，阿根廷本币贬值，国内外利差扩大，导致外债规模成倍增长，1982年达490.61亿美元，是1976年的3.63倍，并引发了债务危机；国内通货膨胀率上升，最高达3000%，企业融资成本显著上升，不良贷款激增，银行企业纷纷破产倒闭，GDP出现负增长；国际收支失衡，整个国民经济陷入混乱。

第二阶段（1990年至2001年），快速推进金融开放。一是为增强投资者信心，实施“货币局制度”，即将基础货币的变动建立在外汇储备变动的基础上，并以法律形式确立了本币与美元1：1的固定汇率。二是颁布《兑换法》和《新外国投资制度》，允许外资收购本国银行，允许发行外币计价债券，取消证券交易税，推动资本项目实现完全自由兑换；随后颁布《免税法》鼓励外资进入，进一步加快资本市场开放进程。

主要效应：货币局制度一定程度上稳定了汇率，增强了外国投资者的信心，外资快速进入，如短短5年内银行业外资占比从18%快速上升至52%，促进经济暂时恢复，1991年GDP增速止跌回升，增幅为12.67%。但过于僵化的制度安排使得央行无法使用货币供应量调节经济，再加上大量短期投机资金流入，经济金融风险上升，2000年外商直接投资净流入骤降90%左右，次年阿根廷政府宣布延期偿付债务1320亿美元，相当于其GDP的50%，从而引发了经济、政治和社会三重危机，并严重影响整个拉美经济发展。

第三阶段（2001年以来），謹慎推进金融开放。一是颁布《国家危机与汇兑制度改革法案》，用浮动汇率制度取代货币局制度。二是关闭外汇市场，加强外汇管制。三是谢绝国际货币基金组织干涉其经济金融运行。主要效应：加强金融管制使阿根廷经济开始稳步复苏，2003-2008年阿根廷经济平均增长7%-8%；但受美国次贷危机影响，2009年开始阿根廷经济再度陷入衰退。

2.经验教训。一是金融开放速度过快使阿根廷丧失金融命脉控制权。阿根廷不顾自身经济金融基础薄弱的国情过早地启动金融开放，让阿根廷金融命脉在短短几年内被境外资本控制，并多次引发破坏力极大的债务危机。如过于僵化的货币局制度使阿根廷无法根据需要自主调整货币政策，失去了对宏观经济金融运行的调控能力。二是金融开放力度过大增加了经济金融风险。阿根廷不仅开放了银行业，还同时放松了资本项目管制；不仅放开金融机构的市场准入限制，还同时放开了金融业务的市场准入限制，其结果不仅削弱了国家金融调控能力，还增加经济金融风险隐患。三是监督管理不到位威胁国家金融安全。阿根廷金融监管严重滞后于金融开放，特别是对跨境资本流动监管缺失导致过多短期投机性资本融入国内，威胁国家金融安全。

二、我国金融开放存在的问题及面临的考验

近40年来我国有序推进金融开放，取得了显著成效，但也存在一些问题。一是金融机构开放进展较慢。一方面我国金融机构外资占比一直很低，而且近几年呈下降趋势。例如我国银行业外资占比只有1.3%，不仅比OECD国家平均水平（超过10%）低，而且也低于入世时的水平（2%）。另一方面相对于我国企业“走出去”步伐，金融机构“走出去”进程明显滞后，不能为走出去的企业提供全面优质的金融服务。二是金融市场对外开放程度较低。如债券市场中境外持有者占比不足2%，与日本国债境外持有比例（10.5%）相比差距甚远。三是汇率弹性不足，央行一直在努力消除人民币单边波动预期。四是资本项目开放取得了较大进展，但最近几年又出现反复。

2018年4月博鳌论坛上，央行行长易纲公布了有关进一步放宽了外资持股比例和经营范围的11项金融开放措施和时间表，开启了我国新一轮金融开放，但进一步推进金融开放将面临新的考验。一是经济金融加速全球化条件下，境外冲击影响上升，维护金融安全的难度加大。与上世纪金融开放国际环境明显不同的是，当前国际金融市场更加发达，世界各国间经济金融的联系和互动更紧密、更复杂，金融开放稍有不慎就可能产生严重的金融风险传染和金融危机冲击。二是国内金融市场不够成熟增加金融改革与金融开放协调配合难度。与国际大型金融机构相比，当前我国金融机构在精细化运营能力、对外拓展能力和风险管控能力等方面都存在较大差距，而且市场自律发展和行政监管的界线不明。在此背景下推进金融开放的同时，必须进行金融改革以培育和发展国内金融市场，每一项改革与开放都有其自身规律要遵循，又相互影响制约，协调配合难度较大。

三、外国金融开放对我国的启示

（一）坚持自主协调原则，稳健推进金融开放

首先要坚持自主原则。韩国、阿根廷的经验教训表明，必须根据本国国情自主推进金融开放，否则会使国民经济陷入混乱，甚至威胁经济金融安全。因此，尽管当前美国等发达国家频频向我国施加金融开放的压力，但我们依然要坚持自主原则，以是否有利于我国经济发展、是否有利于我国金融体系健全与发展、是否有利于维护我国金融安全稳定为准绳，自主选择开放的时机、路径和力度。

其次要遵循协调性原则。借鉴韩国根据国内经济金融发展状况有序推进金融开放的经验，以及阿根廷不顾本国经济金融基础弱贸然推进金融开放的教训可知，金融开放不是金融业务、金融机构、金融市场和资本流动等领域对外开放的简单汇总，而是一项系统工程，需要与国内金融体系发展水平、国民经济发展基础、国家宏观调控能力等相协调，需要国内金融体制多层次、全方面改革的协调配合，需要全面准确把握国际环境动向。因此我国要从协调好金融开放和金融改革发展、平衡好金融开放和经济发展、统筹好国际国内两个大局出发协同推进金融业务开放、金融市场开放、金融机构开放、资本项目开放、汇率形成机制和人民币国际化。

（二）适度开放，科学把握金融开放路径

阿根廷超越自身经济金融基础和监管能力快速全面开放，引发了一连串的货币危机、债务危机和金融危机的教训告诉我们，必须要合理把握金融开放的力度和速度，循序渐进地推进金融开放。同时借鉴韩国经验，遵循先内后外的开放路径。具体而言，金融机构方面要加大金融业向民营资本的开放力度，通过引入竞争推动金融机构提升经营能力和抗风险能力；金融业务和金融市场方面要淡化行政管理，鼓励金融机构加大业务模式创新和产品创新力度，激发市场内生动力。

在此基础上适时、渐进地推动金融开放，具体路径上可根据国内外环境的变化和各项改革的时间窗口，进一步引入外资金融机构，放开金融业务和金融市场，并按照“直接投资-真实贸易背景的商业贷款-资本市场-货币市场-衍生产品市场”顺序逐步完成资本项目开放。同时利用我国供给侧结构性改革和“一带一路”建设等契机，引导金融机构走出去并合理布局，鼓励金融机构提升跨境服务的广度与深度，扩大人民币结算范围，大力推动人民币国际化。

（三）构建双支柱跨境资本流动管理框架，防范和化解金融风险

各国金融开放的经验教训一致表明，金融开放的同时必须不断提高监管能力，因此在进一步推进金融开放的过程中务必全面提升监管能力，加快弥补制度短板和监管空白，特别是要加强跨境资本流动的监测、分析和预警。首先要在宏观管理中引入周期参数，构建逆周期的资本缓冲工具，搭建“资本管制+宏观审慎”的双支柱管理框架，健全与开放金融体系相匹配的宏观审慎监管框架和评估机制，避免资本顺周期大幅流动带来冲击。其次微观层面金融监管要做到“三大转变”，重点强化真实性、合规性监管：一是从数量监管转变为价格监管，二是从基于居民身份的行政监管转变为基于货币的资本监管，三是从事前审批转变为事后报告和监督。此外还要做好应急演练准备，如果国际金融风险或跨境资本流动影响我国经济金融安全与稳定，可从容地进行临时管制。

（四）完善配套措施，改善金融开放生态环境。

韩国经验表明，金融开放是一项系统过程，需要完善系列配套措施才能顺利推进。我国首先要不断健全金融开放相关的法律制度，并与国际接轨。其次是构建有效的价格机制。一方面要确立新的基准利率体系和无风险的国债收益率曲线，继续推进利率市场化改革，另一方面要大力发展外汇市场，扩大人民币汇率浮动范围，增加汇率弹性，减少行政干预，真正实行有管理的浮动汇率制度。此外，要促进会计、审计、税收等制度环境与国际接轨，加速金融信息等金融基础设施建设。

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The Main Practice of Foreign Financial Openness and Its Enlightenment to China

SHI Guanfei1 WANG Sanqin2

（1Guangzhou Branch PBC， Guangzhou Guangdong 510120

2Heyuan Municipal Sub-branch PBC， Heyuan Guangdong 517000）

Abstract：In the 1980s， a number of developed countries and developing countries have successively implemented financial opening policies driven by the wave of financial liberalization. From the course of each countrys financial opening， Argentina and South Korea are typical representatives. Therefore， the paper takes these two countries as examples to sort out the main practices and effects of financial openness， and makes relevant recommendations for Chinas further promotion of financial openness by drawing lessons from their experiences.

Keywords： financial openness； practice； effect； enlightenment

責任编辑、校对：谢华军