政府投资项目代建制的经济学分析

摘要：由于传统的政府投资管理体制存在着很多弊端，在体制演变过程中正试图寻找一种新的替代制度来管理政府投资项目。通过经济学理论分析，新制度的产生要依赖于制度变迁产生的成本小于变迁所带来的收益。通过实际数据表明，政府投资项目代建制所产生的绩效与传统制度相比，具有明显的边际递增效应，这也是代建制经济学分析的理论基础。本文主要对代建制进行理论分析，并通过对其成本与绩效的阐述，总结出代建制经济学分析的意义，从而消除政府投资项目管理中的“投资、建设、监管、使用”等多位一体的缺陷。

关键词：政府投资；项目管理；代建制；经济学分析

自2004年中央提出政府投资项目代建制以来，各界人士对此制度进行了广泛的探讨和研究。通过探讨和研究表明，代建制的范围一般比建设监理要广泛，一般涉及项目前期管理、投资控制、质量控制、进度控制、招标管理、合同管理等。在实行代建制期间，代建单位要按照合同约定来代理执行政府投资项目的主体职责，从经济学的角度分析，这一代建制行为，打破了原有制度的无效态势，充分体现出了新制度变迁的优势。

一、代建制的理论分析

政府投资项目的代建制是对原有制度无效态势的一种变迁。一种制度的产生、实施，都会对当时的社会产生一定的影响，当然这种影响有好有坏，但这种好坏并不是绝对的，在普遍情况下会优于原有制度，这也是制度创新产生的基础。但制度的变迁主要还是取决于经济学理论的成本、绩效分析，只有效益最大化，才能促进制度的创新与变迁，而变迁的过程中如果不断的增加成本，则制度变迁的可能性就极小，这也是经济学理论分析的依据。受我国基本国情的影响，传统的政府投资项目管理体制是计划经济时期的产物，随着社会的不断进步，计划经济体制已不能满足于社会经济的发展，唯有制度变迁，才能使边际效益出现递增趋势，才能符合国家发展的新常态。

（一）传统管理体制下的结构失衡分析

在传统的管理体制下，政府投资项目在投资、管理、建设、使用等方面形成了多位一体的局面。在计划经济的影响下，政府投资项目具有自营性、临时性、分散性等生产特点，然而这些局面和特点也导致了管理体制结构失衡的重大问题，具体表现如下：第一，重复配置的政府资源，导致了人、才、物等资源的浪费。政府资管的重复配置主要体现在管理体制的分散性上，政府投资项目的审批、决策、管理等过程会涉及到政府机构的不同部门，而这些部门在职能权限上还会有所交叉，导致责任分散化、利益共享化，在职权重叠的部门之间为了权利及利益，还会产生相互博弈的可能性。由此可知，机构分散、职能交叉、权限重叠等会直接增加政府投资项目的运营成本，也是对人力、财力、物力的过度浪费。第二，传统管理体制缺乏公开性和透明性。在传统管理体制下，政府投资项目均为自营性，缺乏决策理论和监督体系，为了尽早实施政府投资项目，各部门之间会出现争项目、争投资、高标准、超预算的现象出现，由于投资项目属于自营管理，社会公众无法知晓其内部信息，导致项目资源浪费严重，缺乏公开性及透明度。

（二）代建制制度的发展过程

制度的创新发展要依靠經济学分析作为指导，只有出现预期收益大于预期成本的可能性，制度发展的进行才会加快。虽然各个地区对于政府投资项目代建制的做法都不太一致，但目标是一致的，都是要依靠市场经济来打破政府垄断的模式，消除政府投资项目分散性、自营性、临时性以及自建、自管、自用等多位一体的弊端，通过市场竞争机制来寻求社会化的专业代理公司，来代替政府部门管理、实施各个投资项目，既保证了质量，又提高了效率，这也是代建制发展的主要目的。在代建制发展的过程中主要经历了三个阶段，具体过程如下：首先是对峙阶段。传统的制度安排已经根植于政府管理体制当中，对于新制度的发展，期初要支付高额的成本，而且投资收益也不是很确定，因此，政府部门也不愿意改变现状，这就产生了制度发展初期的对峙阶段。其次是创新阶段。一项制度的发展要经历多次的市场变革，政府和市场都会想尽办法促进效益的增加和成本的减小，直到政府接受制度变迁同时也愿意支付制度变革所产生的交易费用，此时，制度的发展才到了创新阶段，各种代建制的管理办法会纷纷出台。最后是稳定阶段。当政府已享受到了代建制带来的益处时，就会建立更加完善的代建制管理办法，逐步的将新老体制进行替换，这也就意味着代建制的发展进入了稳定阶段。

二、代建制的成本与绩效分析

（一）成本分析

代建制的成本分析应包括如下几方面：一是组织成本。组织成本一般包括制度规划、制度设计、制度运行等的期初成本。为了降低组织成本，一方面可以有效的利用原有制度资源，比如一些临时性的政府机构，根据需要可以变更为常设机构；另一方面可以有效的运用已经存在的制度，比如招标代理制度、监理制度等，这些制度已经在运行当中，可以根据实际需要进行运用，对于这些制度的成本，已经在建立之初支付了，在代建制使用时，不会产生过多的成本。二是摩擦成本。产生这一成本的主要根源就是利益的冲突，在制度变迁后，各部门的权利和利益都会进行调整，在此期间就会产生利益冲突，为了消除这些利益冲突所产生的成本就是摩擦成本。三是经营成本。经营成本是代建制制度运行的必须成本，一部分是经营所需的固定成本，可以有效运用原有制度的沉淀成本，这样成本费用就会大大缩减，另一部分是则是经营过程中的随机成本。

（二）绩效分析

绩效是代建制实施的主要目标，其具体内容如下：首先是供给者的经济绩效。经济效益是投资项目的最重要的目标，代建制的实行，有效的遏制了政府原来的超标准、超预算、超成本的现象的出现，成本节约、预算控制的效果十分明显，政府作为项目的供给这，其经济绩效是十分显著的。其次是参与代建者的经济绩效。参与代建者主要是市场体制下各类建筑主体，它们为了各自的经济利益，自愿接受代建制的安排，从而拥有良好的市场秩序，有效的降低了经营成本和经营风险，使市场参与者的经济绩效达到最大化。再次是社会绩效。随着社会的发展、进步，人们的公共理念越来越强，原有制度下的政府投资项目已阻碍了社会绩效的发展。在代建制的管理体系下，政府投资项目一方面促进了社会公共平的有效供给，另一方面也极大的提升了人们的生活水平和生活质量，进而提升政府投资项目的社会绩效。

三、代建制经济学分析的意义

通过以上分析表明，代建制的创立充分实现了边际递增效益，也充分显示了代建制经济学分析的重要意义，具体体现如下：一是能有效的消除了传统制度的无效态势。代建制度的实施，打破了政府投资项目自投、自建、自管、自用等多位一体的模式，使项目各环节在建设过程中既彼此分离又相互制约。二是有利于提高投资项目的投资效益及管理水平。在代建制度管理下，通过招标的方式来选择专业的项目管理机构，它们拥有成熟的管理经验和建设经验，可以极大的提升管理水平、缩短工期、提高质量，在提高投资效益的同时保证自身利益的最大化。三是有利于控制投资成本及预算。代建制通过引入市场竞争机制，通过强化标准和要求，管理机构在保证质量的前提下，会通过减低成本和预算来抢占市场先机，这也是代建制管理制度的实际需求。

结语：

总之，传统制度下，政府的投资项目都是由政府内部自行决策、自行监督与管理，缺乏公开性与透明性。在启用代建制管理模式后，政府投资项目不仅实现了公开性和透明性，更增强了社会的稳定性，提升了政府形象，从而形成了多方共赢的局面。

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作者简介：赵伟杰 （1987.12-）男 汉族 江苏苏州人 中国人民大学财金学院 硕士 研究方向为政府投资项目代建制