论我国区域环境管理体系的建立和完善

孙亚运

【摘 要】我国环境管理创新很重要的方面之一就是建立和完善区域环境管理体系。文章从我国区域环境管理体系建立的意义、体系的设计原则和体系的完善三个方面进行了具体的论述。

【关键词】区域环境问题；区域环境管理；区域环境管理体系

环境问题具有长期性、复杂性和广泛性，这就决定了环境管理没有定式可循，必须针对不同的问题和根据情况的变化而进行调整，可以说环境管理是一个以解决环境问题为目的的需要不断创新的过程。环境管理的创新包括很多方面，例如体制的、方法的等等。考察我国环境管理工作的历史和现实绩效，笔者认为我国环境管理创新很重要的方面之一就是建立区域环境管理体系。以下笔者将从我国区域环境管理体系建立的意义、体系的设计和体系的完善三个方面进行具体的论述。

一、我国建立区域环境管理体系的意义

1.解决区域环境管理问题

我国长期以来实行的是以行政区域为单位的环境管理体制， 这种行政区域的划分主要是基于政治和经济上的考虑， 对自然环境因素的考虑不多。我国这种以行政区划为单位的环境管理体制虽然从历史上看对环境保护发挥了一定的作用，但对于解决今天的环境问题却力不从心， 导致环境管理工作没有取得应有的效果，环境问题从整体上看加剧了。环境管理必须遵循自然规律，鉴于环境问题早已跨越行政界限，环境管理也应突破行政界限，构建起以解决环境问题为导向的区域环境管理体系。

2.强化中央政府的环境管理能力

在我国现行的以行政区域为单位的环境管理体制下，地方政府作为相对独立的主体在环境管理上享有很大的权限，对本辖区的环境质量负责。如何才能克服这种地方保护主义行为呢？理论分析以及西方发达国家的经验都告诉我们：必须强化中央政府的环境管理职能， 加强中央政府对地方环境保护工作的监督力度。但中央政府直接管制存在信息质量差和管理成本高的问题，建立区域环境管理体系正是解决二者之间矛盾的有效方法，因为这一体系内的区域环境保护督察机构作为中央环境管理机关的派出机构具有公正的效率的双重优势。

二、我国区域环境管理体系的设计思路

体系设计要围绕环境管理的一般过程：

作为环境管理的一部分，区域环境管理的一般过程包括五个方面：环境问题的辨识、环境责任的分配、环境法律法规政策的制定、环境法律法规政策的贯彻执行和环境法律法规政策执行的监督反馈。与此相适应，区域环境管理体系的安排如下：

第一，关于区域环境管理的主体。政府与公众相结合共同作为管理主体这是区域环境管理成功的关键。而公众作为与政府相对应的管理主体，其在区域环境管理中发挥的作用绝不是与政府对立的，二者有各自的优势领域、各自作用空间。

第二，关于区域环境问题的正确辨识。对环境问题进行正确的辨识是环境管理得以良性开展的前提， 区域环境管理也不例外。区域环境问题的辨识涉及到辨识的主体、依据、过程和方法等。辨识的主体即区域环境管理的主体，尤其要发挥具有公正和效率双重优势的区域环境保护督察中心和对环境问题有更切身体会的区域内公众的作用，辨识除了依靠直观体验，应最大限度地寻找科学依据，辨识的过程应围绕可能发生什么、为什么发生和如何发生等问题展开，辨识的结果要作为进一步分析的基础，环境问题辨识的方法包括德尔菲法、头脑风暴法、情景分析法、基于经验和记录的判断、系统分析法、自由讨论法等。

第三，关于区域环境管理法律法规政策的科学制定。区域环境管理法律法规政策的制定权仍在中央国家机关，这是其发挥的一种宏观调控作用；区域环境保护督察机构和地方政府对法律法规政策的制定提出建议；公众也应该积极地参与到制定过程中来。在此基础上，区域环境法律法规政策的目标必须科学合理，这就要求各主体要结合区域的实际情况考虑区域的社会经济发展背景，循序渐进，制定可行的环境保护目标。

第四，关于区域环境法律法规政策的贯彻执行。我国现阶段环境法律法规政策的执行存在的问题概括来说就是环境执法能力偏软、地方保护主义严重。为此我们必须首先组建一支高素质的区域环境管理督察队伍，做到既能运用科学手段进行环境管理，又能杜绝滥用职权、以权谋私的行为。此外，还要拓展环境法律法规政策的实施手段，尤其要注意运用有效的市场手段来鼓励公众和企业自觉遵守和维护相关的法律法规和政策，以提高执法效率。

三、我国区域环境管理体系的完善

1.完善区域环境管理的法律法规体系

要以法律形式確认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范，尤其要以法律形式明确区域环境保护督察机构与国家环保总局和各职能司局办和各省级环保部门的关系，进一步明确区域环境保护督察机构的执法权，以使其工作能合法有效地开展。

目前我国关于区域环境管理方面的立法包括自然资源归属、环境污染预防、环境资源利用规划、环境影响评价以及跨区域环境纠纷管辖及解决等内容，也体现了预防、管理、监督、救济的法律控制思维，但却散见于不同的环境法律法规之中，且在具体控制制度方面存在诸多缺陷，导致实施效果欠佳。有鉴于此，我国应在明确区域环境管理立法的基本原则的基础上，加强独立的区域环境法律法规体系建设，同时健全相关的具体控制制度，改变目前这种实体法与程序法不配套、权利与义务不一致的局面。

此外，我们还应加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。

2.发挥公众参与在区域环境管理中的作用

我国的经济改革正向纵深推进，作为经济改革所引发的产物，公众的界限越来越清晰，公众的力量正呈现出逐渐壮大的趋势。将是环境管理资源的一种巨大浪费，最终必将导致区域环境管理无法取得实效一个完善的风险投资中介服务体系能够有效解决投资方和受资方之间的信息不对称，是风险投资健康迅速发展必不可少的一个重要条件。

四、结语

目前，环境监测工作作为我国环境保护工作中一项重要环节，成为我国全面协调可持续发展中的一项重要工作，同时也是社会发展的必然趋势。在环境监测与环境影响评价过程中，应不断提高相关技术人员的自身水平，以此来提高我国环境监测工作的质量，通过建立完善的管理机制，保证监测数据的准确性，为环境影响评价工作的顺利开展提供重要的保障。

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