改革开放四十年我国党内监督机制研究

倪颂文

【摘 要】党内监督机制的实质和核心就是对党员权力进行有效的制约，防止权力的滥用。改革开放四十年来，中央纪委和各级纪检监察机关深入领会中央精神，对我国党内监督机制的构建、运行原则和制度保障方面都进行了完善，走出了一条符合中国实际、具有中国特点的反腐倡廉道路。

【关键词】改革开放；党内监督机制；研究

一、党内监督机制的历史沿革

在改革开放和发展社会主义市场经济的伟大历程中，党内监督显现出新的特点和态势，1978年党的十一届三中全会决定重新组建党的中央纪律检查委员会，加强党内监督，选举产生了以陈云为第一书记的中央纪律检查委员会，各级纪委相继恢复，规模逐步扩大。各种监督机制开始恢复并趋于稳定。党的纪律检查机关恢复重建之初，实行“受同级党委领导”的领导体制。随着党的纪律檢查工作的开展，各级纪委由同级党委领导这一领导体制的缺陷日益凸显。1980年2月22日，中共中央批转了《中共中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》，要求“将省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主。领导关系改变后，有关纪委主要领导干部的任免，要征求上级党委纪委的意见”。至此，各级纪委的双重领导体制格局基本形成。1982年党的十二大通过的党章规定，从中央到地方各级党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并进一步推动了党的纪律检查双重领导体制改革，规定“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”。这种双重领导不再以同级党委领导为主，而是同级党委领导和上级纪委领导各有侧重。1993年7月，根据中共中央文件精神和中央纪委、监察部《关于纪检、监察机关合署办公的决定》，纪委、监察部合署办公。合署后，中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定仍然属于国务院序列，接受国务院的领导。地方各级纪检监察机关继续实行由所在地党委、政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制。之后，纪检监察机关大致经历了三次大的职能转换，2005年1月，中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出要在2007年底以前建立健全反腐倡廉基本制度、行政审批制度等八方面制度。与此相对应，纪检监察机关从三项工作格局，上升为教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作任务并重。2007年9月， 国家预防腐败局挂牌成立，在监察部加挂牌子，局长由监察部部长兼任，这是国家层面的预防腐败机构。各级纪检监察机关也把预防摆在更加突出位置。

党的十八大后，中央纪委监察部把研读党章作为第一课，回归党章本源，聚焦监督执纪问责，把不该管的工作坚决交还给主责部门，将参加议事协调机构由125个减至14个；调整内设机构，取消执法监察室、绩效管理监察室、纠正部门和行业不正之风室等，在不增加建制编制的前提下，将纪检监察室从8个增加到12个，使执纪监督力量占到内设机构人员的70%i。2017年3月5日第十二届全国人大党委会第二十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。之后，于2017年10月29日发布《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，按照国家监察体制改革的部署，新组建的国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。这与1993年合署办公着力解决职能交叉重复、整合力量相比，这次改革的目标明确，就是加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

二、党内监督机制的指导精神与原则

党内监督就是监督党的组织和全体党员遵守党章、党的纪律和国家法律、法规，在党的组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式，以保证党员的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。监督主体有党的中央组织的监督、党委（党组）的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督。监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。

在党内监督机制的运行中，坚决贯彻党的十八届六中全会公报明确的党内监督指导精神，即要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同时坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持民主集中制和党要管党、从严治党的方针，依据党章和其他重要的党内法规相互监察、督促的活动。具体而言有以下五个原则：

1、坚持党的领导原则

党内监督必须坚持中国共产党领导的原则，强化党员的责任担当，尤其是领导干部。领导干部本就包含着教育、管理和监督，有领导权力就要负监督责任，努力做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。同时，监督模式要从中国的国情和党情出发，不能简单照搬西方模式。

2、坚持监督公开、公平、公正原则

党章规定“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”公开是实行党内监督的前提，除涉密事项外，党内一切活动都应当公开。体现在监督条例中，明确规定“党内监督没有禁区、没有例外”。公正原则体现在党内监督上主要是保护党员的正当权利，主要依据《中国共产党党员权利保障条例》的规定，保障以下权利的落实：党员有权以口头或者书面方式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议；有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员；有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实；有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求；有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。

3、坚持民主集中制原则

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调：“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”。《中国共产党党内监督条例》第四条明确指出党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。党内监督属于民主监督范畴，构成党内民主不可分割的一部分，主要体现在党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度，同时实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度。

4、坚持依规治党原则

监督要贯彻依规治党原则是指把党的纪律纳入法规，强调纪律的严肃性、嚴格性，依法治的原则来实施党内监督。党的十八大以来，习近平强调要坚持全面从严治党，依规依纪治党，创新体制机制，强化党内监督。从严治党、依规依纪治党，体现了中国共产党党内监督的法治精神。依规治党原则是监督的合法性条件，为开展党内监督确定了标准，保障党内监督合法合规进行。

5、坚持纪法分开、纪严于法、纪在法前原则

党纪国法、遵纪守法、违纪违法，纪与法被提及时往往是连在一起的。但由于纪法约束的对象不同、标准不同，在进行党内监督时须坚持纪法分开的原则。党纪是党组织和党员必须遵守的行为规则，而法律体现的是国家意志，约束和规范的对象是全体公民和法人。只有坚持纪法分开，才能使党规党纪与法律各司其职、分工协作，形成党风廉政建设和反腐败的合力。同时，党员是有特殊政治职责的公民，须接受更为严格的纪律约束，党规党纪必须严于国家的法律，才能体现共产党员的先锋队员性质，强调党员不同于普通公民的政治责任。坚持纪法分开、纪严于法、纪在法前原则是坚持全面从严治党、加强党的建设、强化党内监督的制度保障，是“四个全面”战略布局得以协调和实施的纪律保证。

三、党内监督工作的制度保障

党内监督制度是一个由多项制度所构成的制度体系，可以简述为以宪法、党章为依据，由党中央、纪委制定或者认可，包括其他有党内法规、制定权的党组织制定或者认可的，有若干法规制度门类及不同法规、规范所组成的相互联系的统一整体。它包含了从中央到基层的关于党内监督的所有制度规范，以及中央和党的各级组织根据党章在其权限范围内制定颁布的具有规范性的决定、规章制度等等。

目前党内监督的主要制度依据有：

1.党章、准则等党内法规

党章是党内根本大法，准则是党内重要的法规。党的奋斗纲领、组织制度和纪律、党员的权利和义务、党的各级领导干部应具备的基本条件和党组织的作用等方面由党章作出全面规定；党内政治生活的基本原则由准则提出明确要求。《中国共产党章程》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》以及《中国共产党廉洁自律准则》作为党内法规的重要组成部分，来规范和制约全党活动的行为准则。

2.党内的其他重要制度、法规

党内重要制度依据可以分以下六类：（1）党内选举制度。如《中国共产党地方组织选举工作条例》对加强地方组织建设，完善党内选举制度具有重要意义。

（2）党政领导干部选拔任用、考核和交流制度。如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党部问责条例》等规范了党政领导干部管理工作。

（3）党员权利保障方面的法规。如中国共产党第一个保障党员权利的专项法规《中国共产党党员权利保障条例》。

（4）党内民主生活制度。如《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》规定了民主生活会的要求、基本内容和程序等具体内容。

（5）制度建设保障。如《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。

（6）监督方面的法规。如《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》（2005年）、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》（2005年）、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》（2007年）、《中国共产党巡视工作条例》（2015）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2017）、《国家监察法》（2018）以及廉政方面的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等制度。这些党内重要制度和法规的制定及完善，为实行党内监督提供了有力的制度保障。

注释：

i 石艳红：《"三转" ——纪检监察机关合署办公以来的职能之变》，《中国纪检监察杂志》2018年第4期。

【参考文献】

[1]中共中央纪律检查委员会等：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社中国方正出版社，2016年。

[2]丁俊萍等：《中国共产党党内监督机构的发展历程及其启示》，《同济大学学报》2008年第六期。

[3]肖建忠：《论党内监督制度的完善》，《中州学刊》2016年第10期。