城市轨道交通项目PPP模式实践与研究

崔兰

【摘 要】加强城轨基础设施投资已成为是国家调结构、促转型、稳增长的重要措施之一，随着国内城镇化进程的加快推进，改善城市交通状况，倡导智慧交通、绿色出行，打造以城轨交通为主的现代公共交通体系成为城市发展的潮流，为中国轨道交通基础设施业务提供了发展空间。我国轨道交通建设过程中存在着资金需求量大、融资渠道困难、资金周转率低等问题，为了有效解决诸多问题纷纷提出引入社会资本PPP项目。

【关键词】PPP模式；轨道；交通

一、ppp模式对轨道交通行业的应用价值

城市軌道交通项目从基础建设到地铁车辆运行周期长，投入资金庞大，并且属于当地的政府行为、投资回收期长，政府参与整个过程，因此与欧美国家相比未能实现真正的商业化。从早先流行的BOT到PPP新形式，鼓励政府提交经营权，提高资金回收报酬率，具体的应用价值分析如下：

1.减少政府资金压力

轨道交通行业具有周期长，投资大等特征，为了环节资金需求与公共需求之间的紧张关系，政府有必要主导引入多元化的投资机制，加快工程建设进度，提高资金使用效率。ppp模式能够帮助政府减轻资金压力，并且弥补政府资金缺陷。

2.提升社会资本竞争力

通过提升社会投资人资金应用价值，从而可以为整个项目实施周期提供持续激励；借助社会投资人的创新能力和专业资源，穿早出更加具有创造和效率性的高质量服务；可将部分风险转移具有风险控制能力的社会投资人；促使社会投资人和政府投资人对成本和封信进行长期、全面靠，从而争取以最低成本创造出最优质服务。

该模式通过经侦该驱动模式的应用打破了传统垄断格局，实现了资产的有效利用，并大幅度的提升了资产价值。

二、城市轨道交通PPP模式试行案例

最早使用该模式的英国，在20世纪80年代政府资金紧缺的背景之下，鼓励相关交通部门通过私人运营企业参与其中提供相应的服务提高了经营效益。

目前，国内的北京地铁4号线、深圳地铁四号线均采用PPP模式，得到了不错的成效，同时也有一些项目从计划到实行困难重重，处于多年搁置状态例如成都**号线ppp项目公司组建案例。

北京地铁四号线是我国第一个正式运用PPP模式，引入社会资本运作的地铁项目。该项目运用PPP融资模式有效缓解了当地政府的资金压力，并且实现了轨道交通行业投资、经营主体的多元化，通过社会资本引入、市场部门的参与，促进了管理和服务水平，还提升了技术水准。北京地铁4号线在研究PPP模式上具有典型意义，体现了新的融资模式打破了基础设施建设融资困境的创新价值，促进整部和市场达成一致目标，缓解债务压力的同事完善基础设施的建设。

根据相关资料概算，北京地铁4号线的项目工程投资建设总体划分为A、B两个相对独立的部分：其中A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%。A部分由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的特许经营公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。

特许经营公司是在PPP项目中通过审批取得特许经营权、实施特许经营的公司。在北京地铁4号线项目中的PPP特许经营公司是北京京港地铁有限公司，该公司是由京投公司、香港地铁公司和首创集团公司按照2：49：49的出资比例组建。特许经营期结束后，特许经营公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府，将A部分项目设施归还给4号线公司。根据相关财务指标测算，在30年特许经营期内，按8%的回报率计算，新建地铁项目30年财务净现值的总额，约占项目总投资的30%，约46亿元。实际上，该项目的回报率超过了8%，达到了10%左右。

北京地铁4号线项目之所以采用PPP模式投资运营，不仅是为了解决融资问题，更深层的目标是引入先进的管理机制，打破行业垄断，提高行业效率和政府监管水平，更有通过产权的变化带动体制机制的变化的长远考量。

三、难点分析

1.政府主导作用过度，社会企业力量薄弱

政府主导的债务融资模式有着资金筹措程序简便、到位快等优点， 对满足当前我国地方经济发展对城市轨道交通的迫切需要、缓解财政建设资金不足等方面起到了积极作用。但这一模式存在的问题是， 如果城市轨道交通经营企业无法成功构建城市轨道交通的盈利模式，城市轨道交通项目未来的还本付息还将由政府以财政资金或者划拨土地等资源的方式解决，无法从根本上解决城市轨道交通坚实运营资金短缺的问题。

2.投融资规划的重要性

从金融机构或投资人的角度来说，降低投资风险的诉求无可厚非， 毕竟投资不是做慈善，谁都不希望亏损。真正的投资行为，应该是在较为确定的投资环境下，通过机构自身的市场运作能力，调动各方资源达成预期目标，从而实现合理回报。重力所说的“投资环境”，即包括政策环境，也包括经济环境，还包括基础设施及公共服务配套环境。

3.存在各种风险

第一，法律保障体系不健全。因为法律保障体系的不健全，国家会不断优化现存法律法规，也会不断颁布新的法律法规，在这个过程中，对于已有项目不一定是好事，因为新颁布的法律法规可能会影响到项目合法性和合同的有效性，如果真的发生这种情况，可能会直接导致项目的失败。我国现存法律、法规中缺少对已签订合同的PPP项目的保护，特别是缺乏统一的、全国性的有关PPP的立法。

第二，审批因素。PPP项目因为审批问题所导致的成本增加、签约时间延后的情况是很常见的，造成这些问题的原因却往往是政府的官僚作风、审批的流程不规范。比如青岛威立雅污水处理项目就是因为当地政府对于PPP融资的认识有所局限，项目陷入不断地谈判，谈判过程不断被拉长导致签约时间不断延后增加了项目的签约成本。并且当地政府对市场价格并不熟悉，在这种情况下双方签订了项目合同，在合同中的污水处理价格高于一般市场价格，在后续的合作中，政府发现此问题后又要求重新谈判以此来降低价格。该项目的管理公司利用政府对于PPP融资的专业知识不足的缺陷来签订不平等合同以谋取利益，导致在后续的合作中不断谈判，使得政府不断将决策时间拉长，反而使自身落入困境。

第三，政府信用风险高。地方政府为促进当地的基础设施建设，有时会在合同中不切实际地签订一些条款以吸引社会资本进入项目。但在项目的运营期，这些不切实际的条款是不可能让政府履行的，这就直接导致合作方的利益受损。

第四，项目收益无保障。某些基础设施PPP项目建成后，政府或者投资人出于当前基础设施不足以满足公众服务的需求等原因，新建或者改建新的项目与原项目形成实际竞争

四、总结

由于城市轨道交通具有投资金额大、投资回收期长等特点， 决定了现阶段多地拟实施的城市轨道交通项目难以实行完全意义上的产业化， 不可能采取完全形式上的“民有民营”模式；而多地轨道交通沿用传统意义上的“国有国营”模式对政府财政造成了很大的财政负担， 直接导致轨道交通项目建设困难、运营效率低下等问题。根据国外城市轨道交通项目建设经验， 在城市轨道交通项目中采取多元化的投融资模式， 积极吸引社会资金， 可以大大减轻政府财政投资压力， 并提高城市轨道交通运营效率。

【参考文献】

[1]郝伟亚.王盈盈 .丁慧平.城市轨道交通PPP模式核心要点研究---北京地铁M号线案例分析 [J].土木工程学报2013.23-25

[2]黄智星.申金升.王传涛.PPP模式下的城市轨道交通项目投资策略研究[J].交通运输系统工程与信息2012.123-124