我国收费公路民间投资问题探讨

未小刚

【摘 要】在市场化和全球化的大背景以及我国公路交通基础设施得到初步缓解的情况下，本文对我国收费公路建设还要不要引入民间资本，如何引入民间资本以及民间资本引入后如何进行规范和管理三个方面进行研究和探讨，以对促进我国收费公路的发展起到抛砖引玉作用。

【关键词】收费公路；民间投资；基础设施

一、公路基础设施该不该引入民间资本的探讨

在市场化和全球化的大背景以及我国公路交通基础设施得到初步缓解的情况下，对于高等级公路是否还必须进行收费，是否要实行收费经营，目前争论较大。有一种观念认为，“能不收费就不收费，能搞收费还贷就不去搞收费经营”。如何看待现阶段中国的收费政策？收费公路是否要引入民间资本实施收费经营？收费经营与收费还贷孰优孰劣？等等一系列问题都值得我们去探讨。

1、高等级公路是否要进行收费。公路收费目前存在公路商品属性理论、公路级差效益理论、成本补偿理论和交通量分流理论等多种理论支撑，因此公路收费在理论上存在合理性。但从整个社会的效率上看，公路收费增加了物流成本，消费者要付出高于不收费时的成本，同时收费过程中的管理成本是社会福利的损失。

然而，我国公路基础设施瓶颈作用还没有完全得到缓解，根据跨越式发展目标公路基础设施还必须大力发展，资金不足已成为公路跨越式发展的重大障碍，如何筹集公路建设所需资金，没有收费政策不行，从我国历史发展实践和国外公路发展实践来看，公路收费政策还应该继续实施。

对于公路是否收费，笔者认为，第一，在经济较为发达，公路建设资金不紧缺的地方对高等级公路应该停止收费，以减少地区物流成本，促进地区经济发展。第二，上述地区在一定的条件下可以对公路实施收费，但收费的标准应按照边际成本定价方式，公路收费政策实施的主要目的不是投资成本的回收，而在于防止无限制对公路消费，防止出现交通阻塞现象。第三，对于经济较为落后、公路建设资金缺乏的地区，可以继续实行公路收费政策以筹措资金。但收费标准的制定应综合衡量收费政策对当地经济发展的促进与阻碍作用，使收费与地区经济发展处于一个相对均衡状态。第四，政府应注重转移支付和国民经济的再分配，尤其是地区之间的转移支付和再分配。在财政预算中增加对交通基础设施落后地方的比例，对民间投资公路应给予一定的财政补贴和优惠政策。

2、对收费公路是否应吸收民间资本进行投资建设。从理论上看，公路收费政策使民间资本投资成为可能，收费公路并不排斥民间资本。从政策上看，党的十六届三中全会明确提出“要大力发展和积极引导非公有制经济，要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”

我国经济改革的方向是建立和完善社会主义市场经济体制，市场化是改革的方向。什么是市场化，如何实现市场化，对于公路交通基础设施是否也应走市场化道路，如何走，公路资源的配置问题是否需要用市场规律来调节。公路作为一种稀缺资源，其配置也必须通过市场机制，遵循市场规律，才能使效用发挥最大。

在明确上述问题后，笔者认为，第一，收费公路可以吸收民间资本，因为无论是理论上还是政策上民间资本投资公路建设都能站得住脚。第二，民间投资比政府投资更有效率，从资源的有效性来看，应该支持民间资本积极进入公路基础设施领域。第三，从目前国家经济状况来看，完全由政府投资建设公路不现实，并且随着积极财政政策的淡出、国债资金的减少、信贷资金的还贷压力增大，资金的短缺问题日益严重，而社会民间资本相对充足的现实，需要民间资本积极投资公路建设。第四，民间资本投资公路建设也存在一些问题，如民间资本的逐利性和公路基础设施的社会公益性之间的矛盾，因此，对民间资本投资应加强交通主管部门的行业监督管理职责。

3、收费还贷与收费经营孰优孰劣。在收费还贷模式下，收费属于事业性收费，收费单位不用缴纳所得税等税收；而收费经营模式下，收费属于经营行为，收费单位要交纳一部分税收，并且民间投资者还需要获得一定的投资回报，因而将一部分原本属于公路交通系统内部的收益流出公路交通系统，造成部门损失。这是坚持收费还贷的理由。

收费经营模式主要具有以下优势，第一，采用收费经营模式可以筹集到大量民间资金，缓解我国公路建设资金不足的矛盾。第二，收费经营模式更符合市场化要求，它比事业性收费更注重效率的提高和成本的节约，如能有效地控制管理费用。第三，收费经营通过吸收民间资本，改善其资本结构，相对来说其融资成本更低（民间投资者所要求的回报率是弹性的，而且是根据税后利润提取）、还贷压力更小。这是坚持实行收费经营的理由。

综上所述，笔者认为，第一，不能简单的说收费还贷好还是收费经营好，不同地区、不同时期、不同环境下两者比较优势不同。第二，收费经营应该是发展方向，市场经济体制下要求公路的供给符合市场竞争机制和市场规律。第三，收费经营中如何处理好民间投资主体和政府的关系显得尤为重要。

二、公路基础设施如何引入民间资本的探討

经过几十年的发展，公路融资方式和渠道日益增多，公路投融资体制已形成投资主体多元化和融资渠道多样化。民间资本作为公路资金来源的一种，在公路建设中起着不可忽视的作用。面对当前我国公路领域民间资本进入不足的现实，有必要对民间资本进入公路基础设施领域的机制进行研究。影响民间资本投资公路基础设施建设的因素是什么？民间资本进入公路基础设施领域应从哪些方面进行规制，即其准入条件是什么？民间资本进入公路领域的渠道包括哪些？各种融资渠道应该注意问题有哪些？如何解决？笔者认为，启动民间投资有两个关键环节，一是要形成民间资本投资增长的内在机制，主要是民间投资的准入机制、融资机制和激励机制；二是创造优良的民间投资环境，其中包括信用环境等。将投资环境、准入机制、融资机制、激励机制这四者解决了，公路基础设施领域民间资本进入问题就迎刃而解。

1、对于民间资本投资公路基础设施的影响因素，笔者认为主要包括三个方面：第一，公路基础设施自身的经济特性（投资规模大、建设周期长；沉淀资金大、退出成本高；投资收益率低、资本回收期长；外部效益明显；稳定的现金流；高风险与低风险并存），这是影响民间投资的主要因素。第二，民间资本的经济特性，民间资本的逐利性和风险回避性使其只愿意投资经济效益好、风险小的公路项目。第三，制度因素，这是个涵盖面比较大的因素系统，包括市场体制、投融资体制、税费环境、法规环境、政府管制、企业自身因素、产权保护制度和信用制度等，对民间资本投资都具有加速和减缓作用，因此可以通过改善这些投资环境来促进民间资本进入公路领域。

2、民间资本进入还存在种种障碍，如以项目前期工作中的审批制度为代表的行政壁垒、公路建设巨额投资的资本壁垒等。对于民间资本的准入条件，笔者认为：第一，应该改革现有的审批制度，缩减审批手续和审批时间。第二，全面推行公开招投标制度，采用公平、透明原则选择民间投资者。第三，创新融资机制，尤其是资本市场融资机制，将广大居民手中小额的资本量通过资本市场汇集成巨大资本量投资公路建设。

3、我国收费公路民间融资手段丰富，包括项目融资、资本市场融资、经营权转让等，每种融资方式各有利弊。笔者将对几种主要的融资方式进行介绍分析，从丰富和创新融资手段上为民间资本进入公路基础设施创造一个良好的融资机制，并就各种方式的利弊及适用性进行简单的分析。

三、收费公路引入民间资本后的规范和管理问题探讨

从我国收费公路民间投资发展实践来看，各地交通主管部门都将重点放在民间资本的引入中，而对民间资本引入后的规范与管理重视不足，因而民间资本引入后的规范与管理上出现的问题也比较多。我们不禁要问，产生这些问题的根源是什么？政府如何对民间投资者行为进行规制？民间资本进入后政企关系如何构建？政府在民间资本投资收费公路中的作用有哪些？民间资本最终是否该退出公路领域？如果要退出，如何退出？等等，这些问题都需要我们认真的研究。

1、问题根源。笔者认为：（1）民间资本逐利性与公路基础设施公益性之间的矛盾是产生问题的根源。如何解决这个矛盾是规范民间投资主体和政府关系的关键所在。（2）资本逐利性和公路公益性的协调，关键在于让民间资本承担一定的政策性责任，同时政府给予一定的补偿或者通过激励机制使民间资本自觉的承担社会责任。具体的说，民间资本提供具有很明显外部效益的公路基础设施必须使其不能以利润最大化为目标，而必须承担社会公平等政策性负担；政府为了弥补企业因政策性负担所造成的损失必须对企业进行事前或事后的补偿，通常是给予企业一定的财政补貼或者其他优惠政策。

2、民间资本进入后政企关系的构建。一般来说，民间资本投资收费公路是通过组建公路经营企业来对公路进行经营、获取收益，因而民间投资者与政府的关系集中表现为政企关系。政企关系如何合理构建，笔者认为：（1）采用特许经营制度，通过签订特许经营合同，以合同形式从法律上对双方的责权利进行规范。（2）如果有政府资本的参与，可以采用股份合作、参股等形式加强政府资本与民间资本合作，把两者关系确定为股权关系。（3）政府加强对公路经营企业的行业管理，从直接插手企业的经营行为转变为间接管理，从行业角度进行宏观监督和管理。

3、政府在收费公路民间投资中的作用。收费公路民间资本投资离不开政府的参与，笔者认为政府在民间投资中的作用表现在以下几个方面：（1）统筹规划，行业指导；（2）开放市场，创建新型投融资机制；（3）投资带动，政策扶持；（4）加强监督，立足服务；（5）保障民间投资主体合法权益。

4、民间资本的退出问题。民间资本投资公路基础设施主要是当前特殊的环境需要，而《公路法》规定，公路收费期限最长不超过30年，在我国公路建设目标基本完成并且收费期限也到期时，原有投资公路领域的民间资本如何发展，是否应该退出？如何退出？笔者认为：（1）因为公路的公共物品属性，公路收费制度最终将退出历史舞台，民间资本最终需要退出公路领域；即使将来为防止用户无限制对公路消费而进行公路收费，但这种收费行为完全可以通过事业性收费解决而不必民间资本的参与。（2）民间资本退出公路经营领域的方式主要有两种，一种是收费经营期限到达时将公路经营权无偿交还国家，民间投资者退出公路经营领域；另一种是政府从地区整体经济发展出发，对民间资本经营的公路收费权进行回购，民间投资者退出。

【参考文献】

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