新时代我国法治政府建设研究

林泽民　张雪萍　彭剑波

摘要：党的十八大以来我国法治建设取得了历史性的成就，但执法体制、监督体系、行政调解机制、信访制度等仍然需要进一步完善。问题的解决必须毫不动摇坚持党的领导原则，确保政府全面依法履职，完善政府机构设置与职能配置改革立法，健全行政立法体系；并深化行政执法体制改革，优化政府法律事务改革，完善行政调解机制，深化信访制度改革，推进对政府行政权力的监督制約，使权力在阳光运行。

关键词：新时代；中国；法治政府

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2018）04-0111-05

党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，党的十八届四中全会赋予法治政府新的时代内涵，党的十九大开启了法治政府建设的新征程。以上三步骤规划了未来我国法治政府建设蓝图。

一、我国法治政府建设的成就

改革开放四十年来，我国法治政府建设由几乎处于空白阶段到法律体系完备并深入推进阶段。尤其是党的十八大以来，我国的法治政府建设稳步推进，取得了重大成就。

（一）政府依法履职能力不断增强

改革开放后，法制建设已成为人民的心声，法治政府建设也逐渐展开，党和国家对法治工作的重视更加凸显，“依法治国”基本方略正式载入宪法，依法行政理念逐渐深入人心，建设法治型政府成为全面依法治国的关键环节，一系列关于加快法治政府建设的设计方案明确了各个时期政府法治建设的目标与任务。党的十八大以来，我国把法治政府建设作为推进实现国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，着力加快政府依法履职能力建设，政府法治化整体程度显著增强。

（二）法治政府制度建设不断完善

针对当前市场经济变化，特别是我国继续扩大对外开放，加快政府职能转变以适应市场发展的环境下面临的政府法制建设挑战。我国加快了法治政府在行政立法、行政执法及行政司法各领域的制度体制改革，尤其是深化政府机构改革，逐步建立了完善的行政法律法规体系，实现了法治政府制度建设的整体建设与重点建设相相互推进，法治政府制度建设不断完善，政府的各项活动基本纳入法治轨道。

（三）法治政府理论不断创新

习近平新时代中国特色社会主义思想为新时代建设什么样及如何建设法治政府提供了思想指导，是我国法治政府建设理论研究创新的源泉。我国行政法学研究围绕法治政府建设目标，产生了众多具有代表性的学术研究成果，法治政府建设理论创新不断深化，理论研究体系日趋丰富，理论研究成果日益获得政府层面的关注，部分运用于法治政府建设实践之中。这些学术研究成果丰富了我国法治政府建设理论体系。

二、当前法治政府建设存在的问题

（一）行政立法程序混乱，权限不明、监督体系不够完善

“行政立法”是学理性的概念，有不同的标准与语境解释，静态语义上理解认为是立法结果，动态语义上是指立法活动，大多数学者在使用时都不作动静态区分，往往二者交替使用。在我国，一般认为，行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限与程序，制定和颁布具有法律效应的规范性文件。我国在行政立法建设方面存在以下问题：

1.部分行政机关行政立法不遵循程序要求的现象仍然存在。在行政立法过程中，一方面受部门利益主义和地方利益保护主义思维影响，行政立法往往被立法结果所带来的利益所支配，着重对其自身行政管理利弊衡量，缺乏对公共尤其是行政相对人的利弊足够思考，简化立法程序；另一方面，我国行政机关实行首长负责制，行政立法决定的做出缺乏集中民主的决策基础，特别是在行政立法决定前没有形成有效的民意反馈机制，导致草率立法。

2.行政立法权限不明确问题仍存在。国家行政机关立法与国家权力机关立法权限划分不明确，《宪法》第八十九条与《立法法》第五十六条的模糊规定造成国家行政机关与权力机关立法权限冲突；各行政规章、行政法规内部之间以行政规章与行政法规二者之间立法权限不明确，立法缺乏明确清晰的划分，导致立法内容过于含糊，存在任意解释立法的操作空间。

3.行政立法监督体系不够完善。行政立法监督体系是具有行政监督权的主体构成系统性的监督体系，体系的构建很大程度上对立法公正性进行有效的监督与指导。目前，我国行政立法外部监督体系系统性的功能尚未发挥，一定程度上弱化了应有的监督体系作用。我国《宪法》第67条、《立法法》第88条之间并未明确全国人大如何对国务院行政立法进行有效监督的程序，对行政法规进行监督的具体程序还缺乏详细的规定。同时，行政机关内部监督有不可避免的缺陷，部门利益驱使其在“改变”与“撤销”选择上难以做到大公无私，而《行政诉讼法》规定法院不具有对抽象行政行为进行司法介入性审查权，因此行政立法的资格审查被排除在行政诉讼案之外，自然也无法撤销违法的行政立法法规、规章，很大程度上弱化了司法机关的监督权行使范围，也难以对行政立法的公正、合理性起到实质性监督。

（二）行政执法人员素质有待提高，执法体制、监督体系仍需完善

行政执法是行政主体依照法律和立法精神对社会生活进行组织管理的活动，是行使行政权力的一个过程。行政执法是行政主体与人民群众直接接触的过程，事关政府形象与政府执政能力。行政执法水平很大程度上反映政府依法行政程度，当前我国行政机关在执法方面存在以下问题：

1.行政执法人员素质仍待提高。我国现有执法队伍特别是基层执法队伍缺乏行政执法所必备的职业道德素质与法律素质，特别是执法队伍中的“临时工”“合同工”文化水平不高，法律意识淡薄，服务意识与责任意识欠缺，“暴力”执法现象的存在给政府法治建设带来冲击，损害了政府形象。

2.行政执法体制仍需完善。行政执法体制是指由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和执法运行机制等构成的有机体系及相关法律制度。目前，我国行政执法体制的构建与行政管理体制改革和政府职能转变并没有形成协调性的衔接。一方面，我国行政部门设置导致权力配置交叉，在行政授权执法与委托执法的划分上缺乏统一的标准，行政执法主体分工混乱。另一方面，我国行政执法体制比较分散，基层行政执法处于虚弱状态。《行政处罚法》规定县级以上地方政府才拥有行政处罚权，而乡镇一级政府没有行政处罚权力，由于许多行政违法行为都发生在基层，因而弱化了基层行政执法力量。

3.权力监督制约体系仍需完善。我国在实现国家治理现代化目标过程中行政权力监督制约的法律法规制度还不健全，导致公职人员在行政执法过程中，未能真正建立具有约束性的执法责任制法律法规保证行政执法权责统一，行政执法监督的不到位，不严格履行职责、徇私枉法、过度强制性执法、依赖人治，损害国家法治的权威尊严和统一，也从根本上损害了老百姓的合法权益。

（三）政府法律事務管理不科学，行政调解机制不健全、信访制度不完善

1.当前我国政府法律事务管理以分散管理、集中协调方式进行，政府法律事务权属于政府法制部门。这种管理方式尽管有利于提高政府的行政效率，但政府各部门利益争端往往导致法律事务管理的混乱，甚至个别政府部门因利益需要对相关法律事务做单方面规定，当面临各种法律纠纷如经济纠纷、行政复议、公民赔偿等却难以做出系统科学的规定，特别是政府法制部门人员法治素养与水平参差不齐，与司法行政部门人员相比具有明显的差异，而政府法制部门与司法行政机关的有效衔接统一不到位，很大程度上不利于政府建立科学的法律事务管理制度。

2.行政调解机制不健全。我国行政调解立法存在的主要问题是行政调解制度不规范，没有建立严格、系统、规范统一的《行政调解法》，行政调解协议权威性缺乏相应的法律保障，导致行政调解结果权威性不足，特别是涉及棘手的行政调解案件，由于法律的不足往往成为地方政府推诿、逃避责任的理由。另外，行政调解人员队伍的综合素质与专业性不强，行政调解适应的范围较窄，没有形成“行政调解与人民调解、司法调解”三位一体的行政调解机制，导致行政调解成本较高。

3.信访制度不完善。信访法治化有利于推进政府法治化建设。总体来说，《信访条例》颁布实施10多年来我国信访制度正朝着法治化方向前进，但在系统推进信访制度法治化建设的过程中，存在的部分问题的解决需要进一步完善。首先，《信访条例》内容过于宽泛缺乏明晰的条例解释，信访相关条例属于行政法规，尚未纳入国家基本法律，《信访条例》等相关法规效力层级低。其次，信访制度需进一步健全，以适应多元的社会利益与价值诉求，信访程序仍需进一步规范，确保信访渠道的畅通。在当前社会变化的大背景下，信访制度的不完善，导致群众信访人信访不信法现象依然存在，不仅损害了政府法治形象，也严重削弱人民法院二审终审制度，损害司法权威。

三、建设新时代法治政府的对策

（一）转变政府职能，完善政府机构设置与职能配置改革立法，逐步健全行政立法体系

1.确保政府全面依法履行职能的重点是正确处理政府与市场、社会的关系。法治政府应该将职能定位在政策制订、秩序维护、体制创新、社会整合等方面，以弥补市场失灵社会秩序失灵，从而实现市场职能，社会自治与政府职能的协调。一方面，政府与市场关系的理顺关键在于如何依法明确政府自身定位，发挥政府在市场中的“监管”“调控”“服务”职能，实现政府与市场的关系法治化，确保政府与市场“两只手”有效分工，相互制约、配合以弥补彼此失灵。政府必须构建完善的宏观调控体系，并减少政府对市场运行过多的行政干预，实现市场在资源配置中起决定性调节作用。因此，政府职能转变要加强对市场的创新监管，清理影响市场公平竞争的各种规定，破除部门利益、地方利益及行业垄断对价格机制的影响，统一市场规则，减少政府定价种类与项目规范政府对市场的管制，以法治化形式明确政府在市场的权力边界，实现政府权力回归，保障市场主体权利自由。另一方面，当前我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会价值多元与矛盾多样给政府与社会的关系带来挑战，如何依法定位政府的社会角色明确政府社会职能，减少政府对社会自治领域的行政干预，通过社会治理模式创新，充分发挥社会自治的优势是当前政府与社会关系法治化的重点。因此，政府社会职能的法治定位要坚持在党委领导下，完善政府对社会干预领域立法，明确政府对社会干预权限与范围，使政府对社会干预有法可依，避免不当的行政干预。同时，政府部门要完善和创新社会治理模式，明确社会自治组织与政府在社会治理中关系定位，使社会治理与法治政府建设有机统一。

2.完善政府机构设置与职能配置，改革立法，逐步健全行政立法体系。党的十九届三中全会指出要“优化政府机构设置和职能配置”，十三届全国人大一次会议上国务院总理李克强在政府工作报告中指出要“优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。”政府机构职能优化的优先方向是解决机构权责交叉，长期以来我国并没有统一的组织机构法，造成国务院各部门之间、国务院各部委与地方政府之间，地方政府各部门与下一级政府之间立法冲突现象一直存在，导致“政出多门”“职权交叉”等现象。笔者认为，当前加快政府机构组织立法，以法定形式理顺政府行政部门权责关系，优化政府机构设置与职能配置，精简、合并职能相近部门。一方面，有利于厘清行政机关权力交错，以更好落实权责法原则；另一方面有利于行政组织、程序各自及相互之间法律制度的完善和划分，推动政府机关将行政职能、程序、权限管理系统性纳入法治化渠道。

（二）深化行政立法体制改革，健全行政立法体系

行政立法是“高级”的抽象行政行为，立法主体是特定的国家行政机关，立法必须按特定的权限与程序进行，立法行为的对象具有普遍性，在我国行政立法有职权立法与授权立法两种类型。行政立法体制改革是法治政府建设的重要组成部分，是推动法治政府建设的法律保证。深化行政立法体制改革应该着重解决健全行政立法体系的问题。要“严格落实立法法规定，坚持立改废并举、完善行政法规、规章指定程序，健全政府立法立项、起草、论证协调、审议机制，推进政府立法精细化，增强政府立法的及时性、系统性、针对性、有效性。完善立法项目向社会公开征集制度。”同时，行政决策的规范化、法治化程度直接影响公民权益、公共利益与政府形象，因此需要建立健全行政决策特别是重大行政决策立法，并建立“立法程序法”。此外，还要建立健全立法民主制度提高政府立法的公众参与度，完善立法听证制度，真正发挥立法评估机制体系的作用，实现立法前后评估、第三方评估体系实现高质量立法，科学化立法。

（三）深化行政执法体制及人事制度改革

行政执法体制指由执法主体结构、执法权力与义务、执法应遵循的程序和运行机制等构成的相关法律制度。行政执法体制由执法主体、执法权力、制度三个基本要素构成缺乏其中任何一个要素，都不构成完整的行政执法体制。行政执法体制事关法律实施，事关法治政府建设进程，深化行政体制改革是建设法治政府的迫切需要。当前，行政执法体制改革要紧紧围绕以下方面进行：

1.深化执法人员制度改革。行政执法队伍依法履职尽责的程度决定法治政府建设的落实，加强行政执法队伍建设重点是提高、优化现在政府队伍法制教育，推动执法水平的提高。因此，要健全行政执法人员管理制度，加快行政执法人员持证上岗和资格管理制度落实，科学合理设置科学考核指标，加强行政执法人员政治、道德、法律、业务能力建设，强化执法人员专业培训。推行行政执法信息公开，落实行政执法监督问责，使行政执法人员在社会监督与制度监督下执法，提高行政执法水平与质量。

2.改革行政执法体制。在优化政府机构和政府职能的配置过程中，以调整职能配置为起点整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉，多头执法问题，建立权责统一，权威高效的行政执法体制。可以把社会管理、公共服务、社会保障等具体的行政事务交由下级地方政府或同级部门，减少执法许可权层级，有利于各地区域部门因地制宜，提高行政管理效率，减少行政执法权责交叉。对于重点领域与交叉领域，推进综合执法，更能规范行政主体在行政执法过程中的依法行政行为。鉴于当前我国行政执法重心不平衡问题，推动行政执法重心向基层延伸，特别是向乡镇一级，它既可以解决体制分散、基层执法虚弱问题，也可以“减少重复执法、解决基层执法难的迫切需要，是综合执法体制改革的重点和难点。”

（四）优化政府法律事务管理改革，完善行政调解机制，深化信访工作制度改革

1.实现司法行政与政府法律事务的有效衔接，“促进司法行政机关与政府法律事务管理的有机整合。”是优化政府法律事务管理改革的重点。整合的形式可以将政府法律事务部门划归司法行政机关，或通过上一级司法机关在下一级政府设置法制部门的形式专门负责政府法律事务管理，建立统一的政府仲裁机构。优化政府法律事务管理，有利于降低政府法律管理成本，提高政府法律事务管理水平，有利于提高法治政府的公信力。

2.完善行政调解机制。行政调解对于预防矛盾纠纷，实现当事人权力与利益最大化问题上起到其他纠纷制度无法比拟的作用。鉴于当前我国行政调解制度所存在的缺陷，完善行政调解机制可以采取以下途径完善：第一，国务院统一制定行政调解的单行立法，各地区与部门结合部门与区域特色，在统一单行立法范围内建立自上而下的行政调解立法体系，并扩大行政调解范围，强化行政调解协议的法律权威性。第二，要规范行政调解的程序，健全程序设计，做到程序依法。程序不是次要的事情，随着政府权力持续、急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人忍受。第三，加强行政调解与人民调解、司法调解之间的有效关联，建立良系统性的调解体系，充分发挥系统合力作用。

3.改革信访工作制度。信访制度是我国人民表达合法诉求和正当权利的形式，信访制度的完善有利于推动地方政府法治建设水平的提高。信访制度改革，必须将信访制度纳入法治化及法治政府建设整个过程。我国信访制度立法尚未健全。因此，信访制度改革首先要明确《信访条例》等相关法规的法律效力，通过对出台《信访条例》解释相关法规完善信访立法，规范信访程序。优化传统信访途径，倡导实行区域性的网上受访，全面推行逐级走访，严格实行诉访分离，建立行诉访分离机制。国务院通过统一立法规范信访工作流程，各地区政府部门在党委领导下依照《信访工作责任制实施办法》处理信访工作。其次，要畅通信访途径，依法保障信访人合理权利，建立信访人权利保障机制并完善行政机关答复、告知义务的规定，维护信访人申请行政复议、提起行政诉讼的基本权利，保障信访人员救济权利，遏制行政机关对信访人的打击报复。最后，改革信访考核评价问责机制，完善依法终结机制，把信访工作的落实作为地方行政机关工作成效的考核指标，加强对处理重大的特别是影响社会安定的信访问题的责任追究；完善信访事项复查相关性程序规定，提高行政机关处理信访工作的透明度，减少信访案件存量。

（五）加强行政权力监督与制约，增加权力运行透明度

1.强化对行政权力监督制约，把权力关进制度的笼子里。不受监督的权力是最危险的，是最大的腐败。全面推进依法治国重点是依法治权，依法治官。强化对行政权力监督要在党委领导下充分完善行政内、外监督制约制度的建设以及发挥审计监督作用。行政内部监督要完善行政权力纵向层级监督制约、各级政府部门合理构建法治政府的横向行政监督制约以及行政复议监督相结合的监督体制。行政外部监督要完善党内监督、人大监督、司法监督以及民主监督、社会监督、舆论监督等形式。明确审计监督在法治政府建设中的重要作用，推进审计监督改革与立法完善，并积极探索创新审计监督方式。逐步建立科学完备的行政监督制约体系。

2.以政務公开法治化增加权力运行透明度。把法治教育贯穿于政府工作人员各项工作事务中，以法治教育提升行政人员知法、守法、用法能力，转变政府工作人员政务公开观念。以国务院统一立法规定的形式明确行政机关政务公开内容与形式，特别是在互联网+大背景下，政务公开要结合互联网扩大政务公开途径，创新政务公开形式，推动行政机关及公职人员在人员信息资料、决策、执行、管理、服务、结果、负面清单的公开，及时回应社会关切，保障人民群众的知情权，让权力在阳光下行使。

责任编辑 陆莹