突出党的基层组织政治功能的理性透视

张书林

摘要：党的十九大报告强调党的基层组织要“突出政治功能”。理性透视突出党的基层组织的政治功能，就是要在正确处理基层组织的政治功能与服务功能的关系中，科学把握其理论内涵；就是要认识到当下突出党的基层组织的政治功能，是应对基层组织发挥服务功能偏向、推进党的政治建设、巩固党的领导和执政地位的现实需要；就是要从提升党的基层组织的组织力、凝聚整合力、执行力和形象建构力等入手，为党的基层组织突出政治功能提供能力支撑。

关键词：中国共产党；基层组织；政治功能

中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2018）04-0041-06

2017年10月党的十九大报告指出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”党的十九大这一重要表述，突出了党的基层组织政治功能的定位，对党的基层组织驾驭其政治功能的能力素养提出了新要求，要在科学把握其理论内涵、正确认识其重要性的同时，更要将其不折不扣地落到實处、落到行动中。

一、科学把握基层组织政治功能的理论内涵

（一）党的基层组织身兼两种功能。党的基层组织开展工作，必须坚持对上负责与对下负责的有机统一，既要对上级党组织负责，也要直接对基层党员和群众负责。对上负责，要求党的基层组织必须特别突出其政治功能；对下负责，要求党的基层组织必须特别突出其服务功能。所谓政治功能，就是指党的基层组织应自觉担负起维护党的团结统一、贯彻落实党的路线方针政策、巩固党的领导和执政地位的政治职责，始终成为在基层党建领域、在基层群众中、在基层社会推动实现党的政治目标、贯彻落实党的政治主张、强化党的政治领导的有力领导者和组织者。所谓服务功能，就是指党的基层组织要从坚持和实现全心全意为人民服务的根本宗旨出发，自觉承担起服务基层群众的应然职责，同时发挥好服务改革、服务发展、服务民生、服务党员等衍生性的服务职能。在实践中，需要正确处理好这两种功能的内在关系。

1.政治功能与服务功能共存。在改革开放之前，党的基层组织主要肩负政治功能，在基层社会代表党发号施令，是党进行政治动员、政治运动的领导者和组织者；其应有的服务功能，却被忽视忽略。在改革开放、发展市场经济以来，党的基层组织在继续强化和发挥其政治功能的同时，其应然的服务功能也开始释放。可以说，当下党的基层组织身兼的政治功能与服务功能都得到充分展示，呈现出两种功能共存态势。

2.政治功能与服务功能共生。当然，党的基层组织的政治功能与服务功能不仅仅是共存关系，而且是共生耦合在一起的。其一，在党的基层组织中，政治功能显于前、服务功能隐于后，居于前台的从来都是党的基层组织的政治功能，而不是服务功能。其二，党的基层组织开展服务活动，发挥服务功能，决不是为服务而服务，而应将政治功能寓于其中，充分体现政治功能，为政治功能服务。其三，党的基层组织的政治功能发挥，要体现在把方向、管大局、跟党走上；党的基层组织的服务功能发挥，则必须是实实在在地抓行动。其四，政治功能是党的基层组织的灵魂与根脉，服务功能则是党的基层组织的体魄与枝叶。

（二）政治功能表明党的基层组织是贯彻落实党的路线方针政策、决议决定决策的领导者和组织者。党的十九大报告指出：“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。”党的十九大新党章指出：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”这都充分表明，党的基层组织在党的路线方针政策的贯彻落实中、在执行党的决议决定决策中的工具理性、工具属性。党的路线方针政策、决议决定决策的贯彻落实，实际上是从中央开始，一层层作部署、一级级下命令。不过，到了基层层面，已不是下命令、作部署了，而是要实实在在抓落实、抓执行。也恰恰是因为党的基层组织的贯彻落实，才最终保证了党的路线方针政策、决议决定决策的真正落地，而不是飘在空中。所以，党的基层组织在抓党的路线方针政策的贯彻落实、在抓党的决议决定决策的贯彻落实中，在实现党的领导和执政的政治意图中，发挥着不可替代的作用。这恰恰是基层党组织政治功能摆在第一位的体现形态。

（三）党的基层组织在基层社会实际上代表着党。在基层社会，党的基层组织往往被基层群众视为是中国共产党的化身。所以，如果它们的政治功能不突出，就必然会淡化党的政治色彩，无法充分展示中国共产党作为执政党、作为政治I生组织的独特政治优势。一般说来：党的基层组织是什么样，基层群众就很自然地推而广之就认为中国共产党也是什么样。在这样的基层社会认知逻辑中，如果党的基层组织的政治功能不凸显、不突出，而是将自己混同、等同于一般的社会基层组织，那么，群众对党的基层组织就“没感觉”，党的基层组织在群众中的形象就好不了。所以，党的基层组织如果不能有效地突出和强化自身的政治功能，那说到底就是在淡化党的政治优势、降低党的政治品性。

二、正确认识三个层面的现实需要

（一）应对党的基层组织发挥服务功能偏向的现实需要。2007年10月党的十七大报告首次明晰基层党组织的16字功能，即要“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”2011年7月1日胡锦涛在建党90周年大会上指出：“要把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责。”2012年11月党的十八大报告明确提出：党的基层组织要“充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”由此不难看出：党的十八大报告与十七大报告关于党基层组织的功能定位都是“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”，而这16字的功能定位很显然是以服务为导向的，是着力突出党的基层组织服务功能的。党的十八大以来，基层服务型党组织建设全面铺开，党的基层组织的服务功能得到充分展示。2013年6月28日习近平在全国组织工作会议上指出：“党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务。当前和今后一个时期，要以此来指导党的基层组织建设。”2014年5月中央办公厅专门印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，提出基层服务型党组织建设的内容和要求就是要做到“五个服务”，即服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。

党的基层组织身兼政治功能和服务功能两种功能。发挥党的基层组织的政治功能和服务功能，应该是“两手抓、两手都要硬”，应该是统筹兼顾，努力保持二者之间的动态平衡。从2007年党的十七大到2017年党的十九大的10年，我们突出党的基层组织的服务功能，主抓基层服务型党组织建设的成效是显著的，但也暴露出两个棘手问题。其一，有的地方、单位和部门，在突出和强化党的基层组织服务功能的过程中，将服务功能过于推崇、过于拔高，将更多的人力物力财力精力投入到开展服务工作、服务活动上，并为此动用大量资源、付出大量成本。这虽然大大提升了服务水平，但从另一方面看，却冲击了党的基层组织的政治功能发挥，导致党的基层组织政治功能的弱化甚至虚无化问题。其二，有的地方、单位和部门，党的基层组织在发挥服务功能、建设服务型基层党组织中，只是“低头拉车”却不“抬头看路”；只是聚精会神、一门心思抓服务，却忘记了在提供服务的过程中组织宣传动员群众、忘记了告诉群众是我们党在为他们提供服务，没能让群众充分感受到党的关怀和温暖。

（二）推进党的政治建设的现实需要。党的十九大报告突出强调党的政治建设，界定“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”，提出在党的建设布局体系中要“以党的政治建设为统领”、“把党的政治建设摆在首位”。推进党的政治建设，意味着全党各级党组织、党员、干部都要旗帜鲜明讲政治，都要始终绷紧政治这根弦。党的基层组织当然也不例外。在党的基层基础层面，强化党的政治建设显然就意味着必须特别突出党的基层组织的政治功能。其一，突出党的基层组织的政治功能，才能使基层党建、基层治理的各个方面都旗帜鲜明地讲政治，不会犯下政治上的颠覆性错误；其二，突出党的基层组织的政治功能，才能促使基层党员和干部坚定正确的政治方向、政治立场、政治理想，具有高度的政治敏锐性、政治鉴别力，严守党的政治纪律、政治规矩，不断提高应然政治能力，始终牢固树立四个意识，在任何情况下都能够自觉地做到与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（三）巩固党的领导和执政地位的现实需要。如果把1949年新中国成立、中国共产党全面执政以后，我们党从上到下、从中央到地方到基层的整个纵向领导体系、执政体系、组织体系比作一座大楼的话，那么，这座大楼稳固不稳固，关键在地基。这个“地基”指的既不是中央组织，也不是地方组织，而是我们全党451.8万个党的基层组织。如果这451.8万个党的基层组织是稳固的，那么我们党的领导体系、执政体系、组织体系就是稳固的；反之，就是不稳固的。所以党的基层组织建设、基层党建工作能不能抓好，从长远来看，关系党的组织体系、领导体系、党的执政体系的稳固，关系党的治国理政、执政兴国、治党管党的效力释放。在这一意义上，这是党的基层组织的最大政治功能，也是党的十九大特别突出党的基层组织政治功能的根本原因。邓小平也曾经指出：“党的基层组织是党联系广大群众的基本纽带，经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务。”邓小平把抓党的基层组织建设、抓基层党建工作当作“政治任务”来看待，充分说明：党的基层组织建设、基层党建工作如果抓不好，在政治上可能会出问题，而政治上一旦出现了问题，那就决不是小问题了，会不同程度地影响和危及到党的领导和执政地位的稳固。

三、突出党的基层组织的政治功能的舉措

党的十七大、十八大报告关于党的基层组织“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的功能定位，是着力突出党的基层组织服务功能的定位。与之不同的是，党的十九大报告关于党的基层组织“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展”的新功能定位，是着力突出党的基层组织政治功能的定位。突出党的基层组织的政治功能，不是一句空话口号，必须将其不折不扣地落到实处、落到行动中。这就对党的基层组织驾驭其政治功能的能力素养提出了新要求；也同时预示着，为党的基层组织发挥政治功能提供能力保障、能力支撑的问题，必须抓紧研究解决。

（一）提升党的基层组织的组织力。党的十九大报告明确提出，“要以提升组织力为重点”，加强党的基层组织建设。对党的基层组织而言，所谓组织力，就是指党的基层组织的领导力、控制力、影响力、权威力，就是指党的基层组织对组织本身、对基层党员和干部、对基层群众、对基层社会、对基层舆论、对基层治理的掌控力度、领导强度。简言之，就是党的基层组织说的话，有没有人、有多少人在洗耳恭听、躬身践行；党的基层组织发出号召、主导要干的事，是不是能够一呼百应。一般说来，党的基层组织越是不断强化其组织力，就越有权威性和影响力，党的基层组织的政治功能也就越能够得到充分的发挥释放。着力提升党的基层组织的组织力，应考虑从三个基本点切入。

1.基层党员、干部要切实维护党的基层组织的组织权威、组织地位，坚决贯彻落实“个人服从组织”的民主集中制原则，决不能有任何凌驾于组织之上、损毁组织权威的言行。

2.各种类型、不同领域的党的基层组织，要依据党章规定的组织定位发挥作用，用足用好党章规定。党章的规定为党的基层组织的组织力发挥提供了“党内宪法”层面的依据，必须坚决以此为指导，不能有所偏离甚至另搞一套。党的十九大新党章第33条对不同类型、不同领域党的基层组织的定位，规定了如下几种情况：（1）领导作用。街道、乡（镇）党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理；国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。（2）协调作用。非公有制经济组织中党的基层组织、社会组织中党的基层组织，在非公企业、社会组织中发挥协调各方作用、努力维护各方的合法权益。（3）堡垒作用。实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，发挥战斗堡垒作用。（4）协助作用。各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成任务。各种类型、不同领域党的基层组织要提升组织力，必须按照党章中的上述组织定位来展开，决不能背离党章的基本要求和总体精神。

3.发挥党的基层组织在基层社会治理中的领导、组织、引领作用。着力构建形成党建统社建、党建带群建下的基层社会治理格局，尤其是，在农村、社区治理中要充分发挥党的基层组织的领导核心作用，形成农村、社区党的基层组织主导下的基层社会治理生态。

（二）提升党的基层组织的凝聚整合力。党的基层组织发挥政治功能，应充分体现在对基层党员、基层干部的团结凝聚上，应充分体现在对基层群众、基层社会的整合上。因此，提升党的基层组织的凝聚整合力，是着力突出其政治功能、有效释放其政治功能的重要能力支撑。提升党的基层组织的凝聚整合力，应着力围绕以下四个方面展开。

1.强化党的基层组织的宣传灌输功能。保证基层党员、基层群众思想认知的统一，是将他们团结凝聚起来的前提与基础。为此，就需要党的基层组织对基层党员、群众进行持续性的宣传鼓动，把事情讲清楚、把道理讲明白。搞好宣传鼓动，当然离不开有效的思想灌输。灌输对于基层党员、群众首先在思想上向党组织靠拢，在思想上与党组织保持同步同心，是至关重要的。列宁在1902年写的《怎么办？》一书中提出了“灌输论”思想。他特别指出：“工人本来也不可能有社会民主主义的意识。这种意识只能从外面灌输进去，各国的历史都证明：工人阶级单靠自己本身的力量，只能形成工联主义的意识。”要达到宣传鼓动基层党员、群众向党组织聚拢、统一他们的思想认知的目的，采取有效的方式，把握有利的时机，坚持不懈地对他们进行思想灌输，显然是不可或缺的。因此，要提升党的基层组织的凝聚整合力，就必须着力强化其宣传鼓动功能、思想灌输功能。

2.发挥党的基层组织的利益代表与综合功能。基层党员、群众愿意自觉团结凝聚到党的基层组织周围，主要是基于党的基层组织利益代表、利益综合功能发挥所带来的对基层党员、群众利益诉求的满足感以及由此激发的追求利益冲动的动力。党的基层组织的利益代表、利益综合功能，属于其政治功能的一种表现形态。所谓利益代表，就是党的基层组织应如实准确、原汁原味地反映基层党员、群众的个性化利益诉求，不夸大、不缩小、不掩盖，成为基层党员、群众表达利益所求的“主渠道”和“主阵地”。所谓利益综合，就是党的基层组织要善于把众多基层党员、群众的多样化利益诉求加以系统提炼提升，形成基层党员、群众共性化的利益表达。党的基层组织直接联系群众、面对群众，直接接触党员、与党员打交道，所以，其能否充分发挥好对基层党员、群众的利益代表功能、利益综合功能，关系着其党内政治凝聚力、社会凝聚力，关系着其团结凝聚基层党员、基层社会、基层群众的效力。

3.发挥党的基层组织的政治社会化功能。政治社会化功能是政治功能的又一种表现形态。所谓政治社会化，就是指“人们在特定的政治关系中，通过社会政治生活和政治实践活动，逐步获得政治知识和能力，形成和改变自己的政治心理和政治思想的能动过程。”在基层社会，党的基层组织天然担负着政治社会化功能，充分发挥这一功能也是突出和强化其政治功能的重要表现、重要手段。党的基层组织要旗帜鲜明、大张旗鼓地向基层社会、基层群众宣传阐释党的路线方针政策、党的理论纲领、党的决议决定，影响基层群众的政治态度、政治选择，引导基层社会、基层群众作出正确选择；党的基层组织要通过在群众中吸收发展党员，开展党员教育管理工作，强化基层党员的组织归属感、认同感；党的基层组织要通过覆盖基层党员、群眾的政治活动开展，政治实践行动，增强其在基层社会的吸引力、亲和力；党的基层组织要通过弘扬先进政治文化、推动党内政治文化向社会的外溢，强化基层群众在对党内政治文化认同的基础上深化对中国共产党的政治认同，等等。

4.突出抓好基层党支部的政治凝聚力。党的基层组织包括三种类型：基层党支部、基层党总支、基层党委。其中，居于最底层的是基层党支部。基层党支部的团结凝聚功能发挥到位，可以进而顺序扩展到基层党总支、基层党委。因此，着力强化基层党支部的政治凝聚力，是强化党的基层组织凝聚力的最基础性动作。对此，党的十九大新党章第34条专门对基层党支部的职责作出规定：“党支部是党的基础组织，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。”党支部的这一职责规定，就着力突出了党支部对内凝聚党员、对外凝聚群众的直接性的、综合性的政治凝聚力和整合力。

（三）提升党的基层组织的执行力。党的十九大党章第32条明晰了党的基层组织8个方面的基本任务。其中，第一项任务就是：“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，积极创先争优，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。”这就明确地表述了党的基层组织的执行力，阐明了党的基层组织抓落实的执行功能。党的基层组织的执行力、执行功能，是其政治功能得以实现的基本途径。因此，突出党的基层组织的政治功能，就要着力提升其执行力、强化其执行效能。

1.要在党纪国法框架内抓执行。党的基层组织大力抓好党的路线方针政策、决议决定、决策部署的贯彻落实，必须在党纪国法的大框架下展开。党的基层组织的任何抓落实的执行举措、执行行动，都要符合党的纪律规矩，都要符合全面推进依法治国的要求，保证做到于党规有据、于法有据。

2.要遵循党的制度规定抓执行。提升党的基层组织的执行力，要聚焦党的规定和制度的贯彻执行，不折不扣按照党的规定和制度规定办事。习近平指出：“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门、不开‘天窗，坚决维护制度的严肃I生和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋。”

3.要聚焦做好群众工作抓执行。党的基层组织直接面对群众、联系群众、服务群众，其执行力的一个基本体现就在于：通过做深入细致的群众工作，保证党的基层组织始终掌握民心、凝聚人心。为此，就要求党的基层组织在聚焦做好群众工作抓执行的过程中，切实运用党的群众路线教育实践活动中总结形成的好经验，不断创新群众工作的观念理念、方式方法、体制机制，最大限度地实现好、维护好、发展好基层群众根本利益，以利益纽带引领基层群众坚定不移跟党走。

4.要实干兴邦抓执行。党的十八大以来，习近平特别强调“空谈误国、实干兴邦”。据此，党的基层组织在抓执行的过程中，必须“坚持说实话、谋实事、出实招、求实效，把雷厉风行和久久为功有机结合起来，勇于攻坚克难，以钉钉子精神做实做细做好各项工作。”

（四）提升党的基层组织的形象建构力。塑造党的优质优秀形象、推进党的形象建设，党的基层组织承担着义不容辞的责任。党的基层组织参与塑造维护党的形象、推进党的形象建设的过程，本质上也是其发挥释放其政治功能的过程。因此，突出强化党的基层组织的政治功能，就应着力探究其在党的形象塑造、形象建设中的效用功能。

党的形象建设不是无根草、不是空中楼阁，必须有其承载体，否则，就会失去存在的地基和依托。党的各级组织、各级党委就是党的形象建设的承载体，是推进党的形象建设的组织化、建构性力量。打个比喻：党的形象建设就好比是人的头发，党的各级组织、各级党委就好比是人的头皮。中国有句古语“皮之不存毛将焉附”，如果没有各级党组织、各级党委这张“皮”，党的形象建设作为“毛发”也就失去了得以存在的附着物、失去了组织载体。由此看来，党的基层组织显然就是党的形象塑造、形象建设的重要组织载体。总的来讲，我们党的451.8万个基层组织，对党的形象塑造发挥着积极的、建设性的作用，是党的形象建设的基础建构性力量。担当起党的形象建设的载体、源源不断地为之输入建构性力量，要求党的基层组织必须自觉把握以下几个基本点：

1.把抓党的形象建设纳入组织目标。党的基层组织的工作目标中，应设置通过开展党的形象建设达到建塑形象、维护形象、优化形象的专门目标。

2.把抓党的形象建设纳入组织活动全方位。在党的基层组织的活动、工作中，应将党的形象建设的要求和因子作为精髓充分融入其中，体现到党组织活动、工作的方方面面，使党的基层组织的活动、工作都带有浓厚的形象化色彩。

3.把抓党的形象建设纳入组织考核。在年度性、周期性的组织工作考核中，应将抓党的形象建设的要求和内容纳入考核范畴，建立对党的基层组织抓形象建设的测定体系，在考核测评的基础上开展正向激励与负向激励。

4.积极应对来自组织体系内的形象建设博弈与挑战。党的基层组织与基层党员、党的基层组织与基层群众、党的基层组织与基层社会、基层干部与基层党员等在推进党的形象建设的过程中存在着事实上的博弈态势。博弈的结果很可能就是：基层党员、基层干部、基层群众相对于党的基层组织，基层党员相对于基层干部，更易在推进党的形象建设的过程中出现松劲懈怠狀态、产生消极作为或不作为的“搭便车”行径。因此，党的基层组织在推进党的形象建设的过程中必须致力于强化组织整合、有效缓冲博弈压力，凝聚形成贯通党的基层组织全方位、全领域的形象建设合力。

责任编辑 何成学