精准扶贫背景下的珠峰自然保护区农民专业合作社发展研究

蔡 葵，甘春艳，拱子凌

（1.云南大学经济学院 云南昆明 650504；2.珠峰雪豹保护中心 西藏日喀则 857000）

在我国生态文明的建设中，自然保护区承担着重要职责。截至2016年底，全国共建立自然保护区2750个，保护区总面积14733万公顷，占国土面积的14.88%，超过了世界平均水平①。我国大部分保护区地处贫困边远地区，社区自我发展能力差，对资源的依赖性强，社区发展需要和生态环境改善之间的矛盾显得尤其突出[1]。因此，在保护区生态保护的限制下，扶贫工作面临着较大挑战。农民专业合作社具有天然的益贫性，是实现精准扶贫目标的有效途径之一，是实现贫困人群真正脱贫的重要平台和途径。

西藏是全国14个集中连片特困地区中贫困面最大、贫困程度最深的地区，现有贫困人口44.2万人②，因病、因灾、因债致贫返贫现象较为普遍，脱贫攻坚任务十分艰巨。珠穆朗玛峰国家级自然保护区（以下简称“珠峰保护区”）又是西藏较为贫困的区域之一。作为全球海拔最高、相对高差最大的自然保护区[2]，其自然环境复杂、自然灾害频繁、生存环境恶劣，导致当地农牧业发展步履维艰，耕地产出贫乏且承载能力低下[3]，因此，以保护区农民专业合作社作为研究的中心，对探索合作社助力精准扶贫的路径具有不同寻常的理论意义，更凸显了社区经济和生态环境协同发展的现实意义。本文综合分析了珠峰保护区的合作社发展状况，发现在大量扶贫资金投入的条件下经济发展和环境改善的步伐缓慢。虽然在珠峰保护区也建立了一套精准扶贫的工作机制，农民专业合作社在精准扶贫进程中发挥了重要作用，但也存在一定的缺陷，尚未形成扶贫的长效机制。因此，精准扶贫应立足于当地的社会结构以及区域特色，因地制宜制定减贫策略。

一、珠峰保护区合作社发展概况

珠峰保护区成立于1988年10月，位于中国和尼泊尔边境，海拔最低1440米，最高8844米，以保护野生动物和生态系统为主要目的[4]。保护区覆盖日喀则地区的定日、聂拉木、吉隆3县和定结县5个乡镇（除4个县政府和26个乡镇政府所在地），面积33819平方公里③。

2006年10月31日，我国《农民专业合作社法》颁布，2007年7月1日起正式实施，随后，与农民专业合作社法相配套的政策和法律也相继发布并实施，我国农民专业合作社进入到了改革开放以来最为活跃的创新、发展时期[5](P86)。在国家各种扶持政策的推动和西藏自治区“十三五”产业精准扶贫规划下[6]，珠峰保护区农民专业合作社得到了快速发展，广泛分布在种植、畜牧、农产品加工、旅游、集体资产租赁、民族传统手工编织等各个行业。根据定日县、吉隆县和聂拉木县的合作社发展情况的调查数据，截至2017年6月，三县共有合作社74个，其中定日县23个、吉隆县31个、聂拉木县20个④。主营最多的是种植业；其次是旅游业，集中分布在定日县珠峰大本营周边的村落；再次是畜牧业、集体资产租赁业、民族手工业；最少的是农产品加工业。

二、珠峰保护区合作社的特征

2015年11月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，要加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用。珠峰保护区各级政府在脱贫攻坚工作中，结合各乡、各村资源禀赋特点及产品特色，以产业发展促进贫困户脱贫致富，推动农民专业合作社发展。在发展中呈现出以下特点：

（一）农户参与度高，且建档立卡贫困户占比较高

根据对合作社调查数据统计分析，珠峰地区合作社基本上以行政村为单位，无跨村现象。与内地绝大多数合作社一户一社员的参与模式不同，珠峰保护区合作社的社员都是独立的具有民事行为能力的农户，完全符合我国《农民专业合作社法》，也使得合作社民主性、透明度更高。同时，珠峰地区合作社的农户参与率比较高。据统计，定日县、吉隆县和聂拉木县参与农民专业合作社的农牧民达到5957人，平均参与率为32.8%，其中定日县的合作社参与率为23.7%，吉隆县的合作社参与率为45%，聂拉木县的合作社参与率为23.5%。在三县合作社社员中建档立卡户社员所占比例达到16.9%，占建档立卡贫困总人口的28.3%。具体农民合作社个数和成员情况见表1。较高的参与度使合作社在组织农户开展规模化生产、提升产品竞争力、实现精准脱贫等方面发挥了重要的组织载体作用。

表1：定日县、吉隆县和聂拉木县农民专业合作社个数和成员情况表 （单位：人）

（二）合作形式多样，组织之间发展水平呈现较大差异

在脱贫攻坚时期，农民专业合作社在数量快速增长的同时，合作形式更加丰富。一方面，一些功能更加完善和专业化的农民合作社产生并获得了快速发展。如吉隆县A村以竹编合作社为平台，开发特色竹编产业，带动文化旅游产业和林下资源开发、土特产品销售，不断增加农户收入并壮大村集体经济。在另一方面，“公司+农户”或者“龙头企业带动农户”的组织模式成为主导，解决了农产品销售问题，也促进了农户就近就业。如规划中的定日县B乡岗巴羊养殖基地是一个集饲草种植、养殖、成品加工、销售为一体的农牧民合作社，建成将引入龙头企业进行经营和管理。定结县C村的藏香猪养殖基地目前已与浙江一公司达成协议，未来将推进藏香猪的深加工及销售环节，增加主营业务，延长农民的增收链条。

案例1

吉隆县A村竹编合作社

吉隆县“竹编农民专业合作社”在县委组织部、人社局、扶贫办等上级部门的支持下，成立于2012年9月。先后投资45万，修建了竹编厂房、销售点、农家乐及配套设施。2014年追加投资了76万，修建了竹编销售房。合作社16名成员通过竹制品销售，人均年创收3000多元。目前，其技术和收购渠道已经拓展到吉隆林区其他四五个竹子产区村庄，从业人员扩大到几百人。此外，竹编合作社农家乐在提供旅游休闲娱乐服务的同时，也积极开发林下资源和土特产品，年收入可达7.5万元左右。由此可见，珠峰合作社在发展中初步形成了形式多样化、产品专业化的格局。

（三）贫困社员重点扶持，带动合作社成员平衡发展

合作社一直被人们视为一个由贫困群体通过自助和互助而实现益贫和脱贫的理想载体[7]。随着精准扶贫工作的推进，珠峰地区的农民专业合作社也更加注重对贫困人口的扶持，如定结县D镇的岗巴羊育肥基地在运行机制的制定中就有意识地将建档立卡户纳入重点考虑范围中。在组织运行中侧重向贫困社员提供更多的资源和机会，真正发挥精准扶贫作用。

案例2

定结县D镇岗巴羊合作社

合作社以特色岗巴羊为依托，覆盖全镇5个行政村。据了解，岗巴羊育肥基地从建立之初，就优先吸纳村里的贫困户就业。

D镇镇长说：“岗巴羊育肥基地建于E村，合作社管理人员为该村的建档立卡户，薪酬为2500元/人/月。收益分红的比例也做了适当调整，贫困社员为40%，一般社员为30%，且只针对贫困户实行散户入股的模式，为牧民提供60元/只的饲养费。”

岗巴羊合作社在为全体农牧民带来经济效益的同时也对贫困成员进行重点扶持，促进了合作社的平衡发展，充分调动起社员的积极性，实现了合作社与精准脱贫的有机融合。

（四）政府资金扶持力度大

2016年9月印发的《农业部关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》（农计发〔2016〕94号），明确了要不断加大对贫困地区农业产业发展的倾斜支持力度，为当地产业扶贫提供更有力的资金支持。2016年12月，中办、国办印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，要求在现有机制下深化对西藏的对口支援。资金支持作为扶贫的重要手段，珠峰保护区合作社在发展过程中，政府投入了大量资金，为培育农民专业合作社和壮大特色主导产业奠定了坚实的基础。

三、珠峰保护区合作社的困境

（一）技术和人才不足，缺乏生命力

一方面，缺乏配套的设施、技术和其他基础条件的限制，部分合作社甚至没有办公和经营服务设施，产品缺少品牌和销售市场，生产经营没有基本的收入来源，导致很多合作社存活期不长或生命力较弱。另一方面，人才要素也是影响农民专业合作社发展的重要因素[8]，合作社管理人员与成员文化水平普遍较低，缺少对现代经营管理模式的了解，不利于合作社的长远发展。

案例3

吉隆县F村藏鸡合作社

吉隆县F村的藏鸡合作社，依靠地理位置优势主要将养殖品销往县城，但由于缺乏技术支撑和养殖经验，再加上该村经常断电的缘故，影响了藏鸡的孵化、繁育，合作社整体处于亏损状态，因此只经营了5年就以失败告终。

调查中，一村民说：“合作社解散时，全村每人分了5只鸡。”

可见，技术和人才不足是制约合作社发展的重要因素。只有不断加强培训、指导服务，做好示范推广工作，才能有效提升合作社经营水平，促进合作社的健康发展。

（二）组织机制欠完善，规范化程度普遍不高

一方面，规范化程度普遍偏低。珠峰保护区农民专业合作社主要是依托政府职能部门兴办起来的，通常以资金支持为主，但限于目前政府项目来源条块分割的状况和资金管理的方式，支持农民专业合作社的项目普遍存在重建设轻管理、行业交叉部分易被忽视、社区非普遍性需求难回应等问题。合作社日常的经营管理通常只有少数人参与，主要分为两种组织方式。一是合作社建立后，由当地1-3名农户或公司承包经营，承包方视情况雇佣当地村民进行生产活动，只需向合作社缴纳承包费用即可，经营盈利归个人或公司所有，而合作社会将收取的承包经营费分配给每个社员，如定日县B乡岗巴羊养殖基地。二是由社区能人带头管理合作社，实行雇工经营，经营收益除去运转、扩建资金后按比例给社员分红，此外也收购当地农户的种养殖品，但这些散户并不都是合作社的社员。定结县C村的藏香猪养殖基地和D镇岗巴羊合作社都是采用的此模式。

另一方面，合作社内部运行机制有待完善。一是目前大部分农民合作社没有制定规范和可操作的章程；二是组织机构不健全，相当部分的合作社没有设理事会、监事会等必要的管理机构，或流于形式；三是缺乏社员参与的管理与监督机制，合作社的日常运作主要由少数人负责[9]，同时缺乏信息公开机制。如定结县C村藏香猪合作社，日常运作管理只雇用了一个人完成，这样的管理方式不利于调动成员的积极性和建立各成员之间的利益关系。

（三）经济实力薄弱，缺乏市场竞争能力

市场经济的不发达，是制约保护区农牧业经济发展的重要因素[10]。受保护区保护工作的限制和传统生产方式的影响，珠峰保护区的农牧民仍然是经营自给自足的小农经济，难以形成商品流通市场。据在吉隆县G村调查的情况来看，农牧民的市场意识淡薄，商品交换活动单一，种植和养殖产品主要供自己消费，只有在家庭经济紧张的时候卖出少量的养殖产品或衍生产品，如牛羊毛毯子或服饰等。且手工艺品的生产数量小，工艺粗糙，品质不稳定，离市场化要求还有一定距离。

（四）合作社规模小，且覆盖率低

一方面，珠峰保护区农民专业合作社目前还处于以血缘、地域、邻里等初级关系来完成相互之间合作的阶段，以行政村为基本单位，几乎无跨村现象，缺乏与陌生人或外部组织的合作意识，从而限制了合作社的发展和规模。另一方面，定日县、吉隆县和聂拉木县辖行政村250个左右，而截至2017年6月，成立合作社的行政村只有56个，大部分为一村一个合作社，入社农牧民5957人，约占三县农牧民总人口的7.3%。⑤合作社覆盖率较低，且合作社的知晓率低，根据部分村的随机抽样调查，不知道有合作社的存在或不了解合作社经营情况的农户所占比例较高，合作社对村集体经济和农户生计贡献率较小，从而制约了合作社对农户的带动能力，一定程度上也阻碍了脱贫攻坚的进程。

（五）扶贫措施以资金支持为主，缺乏技术和管理的支持

随着脱贫攻坚工作的推进，以产业助发展的合作社得到了极大鼓励。但扶贫措施以资金支持为主，缺乏技术和管理支持的充分考量，导致珠峰保护区内合作社的自我发展能力较差。如在吉隆县G村，政府投入建立了温室蔬菜大棚的基础设施，却缺乏后期的技术指导与管理培训等支持，易导致合作社发展的可持续性差。

四、珠峰保护区合作社助力精准扶贫的措施建议

（一）加强合作社精准识别能力

精准识别贫困人口是精准扶贫的基础[11]。中国社会一直被看作是一个强调人际关系和社会网络的社会，珠峰保护区内合作社最典型的特点就是基于血缘、地缘关系建立，多以行政村为单位。这种局限于“熟人”范围中的合作社社员之间彼此相互了解、知根知底，有利于提高贫困人口识别效率[12]。与此同时，合作社应探索和完善适宜自身的精准识别机制，做到识别程序公开、透明、民主，成员对识别出的扶贫对象无异议。只有贫困人群识别精准了，合作社才能更好地实现精准帮扶。

（二）提高合作社精准管理能力

长期以来，由于在政府和农户之间缺乏高效的沟通渠道和惠农政策实施主体，在很多时候是基层政府作为中介，然而扶贫资源也会因为政治关联而导致目标瞄准偏离[13]。借助农民合作社这一平台，一方面，政府可以发布科技和政策，甚至是市场等信息。另一方面，根据2014年中央一号文件的明确规定，合作社可以直接承接国家拨付的扶贫资金和相关扶贫资源，开展精准扶贫[14]。作为自助的合作经济组织，农民专业合作社应对扶贫资金建立完善严格的资金管理制度，设立资金使用台账，明确合作社内部运行机制。同时通过将自身资源和扶贫资金有效结合，为贫困户提供资金支撑、技术培训、保险保障等服务，从而带动贫困户发展，最大限度地提高扶贫资金的使用效率[16]。

（三）提升贫困农户自我发展能力

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，做到脱真贫、真脱贫。成员和集体能力的提高是实现合作社可持续发展的根本动力。目前珠峰保护区合作社大部分成员受教育程度不高，学习能力不足。只有不断提高合作社管理人员的组织能力、管理能力和经营能力，以及社员的生计技能和学习能力，并赋予贫困人口“在干中学”的机会，发挥贫困人口的主动性和创造性[15]，才能使合作社摆脱政府扶持，逐步走向自主发展的道路。

（四）打造产品价值链，使合作社产品与恰当市场对接

由于综合实力不强，珠峰保护区绝大多数农民专业合作社既无力向农产品加工、储藏等产后领域延伸产业链和提高产品附加值，更无力在更大范围内参与市场竞争，不少合作社还面临着生存威胁。从微笑曲线理论的视角来看，合作社的可持续发展需要向产品价值链的高端转移，增加产品和服务的附加值。一方面，合作社可以根据市场需求加大对传统养殖工艺品的开发力度，引进先进的手工艺技术，开发独特和实用的产品，以尝试利用养殖业的副产品提高农牧民收入。另一方面，积极开发保护好产品，打造珠峰特色品牌，并逐步完善产品市场的硬件建设和产品流通的现代化建设，通过提供高品质和差异化的商品，提高市场竞争力。

（五）加强政府综合性帮扶能力

基于珠峰保护区合作社的政府资金扶持力度大而合作社独立性不够等问题，在以政府为主导的一系列扶贫工作中，应加强综合性帮扶能力。如增强驻村帮扶、技术支撑等能力，从被动“输血”向主动“造血”的功能转变。具体而言，一是积极开展合作社有针对性的培训工作，培养合作社经营管理专业人才；二是加强业务指导和服务工作，推进农民专业合作社示范社建设；三是明确金融扶持政策，构建有效的风险调节机制和自我发展机制。

致谢：感谢珠穆朗玛峰国家级自然保护区管理局和珠峰雪豹保护中心的大力支持，格桑、拉巴次仁、李潜对工作的悉心指导！云南大学吴文春、郑坤、孙静参与了野外工作，在此一并致谢！

[注 释]

①数据来源：中华人民共和国环境保护部，《2016年自然生态环境》，2017-06-06.

②数据来源：中国西藏新闻网，《决胜全面建成小康社会——十九大西藏代表聚焦精准扶贫精准脱贫》，2017-10-20，http://www.xzxw.com/xw/xzyw/201710/t20171020_2004015.html.

③数据来源：中华人民共和国环境保护部，《关于云南白马雪山国家级自然保护区和西藏珠穆朗玛峰国家级自然保护区调整情况的公示》，2017-11-27.

④数据来源：珠峰保护区管理局（截至2017年6月）。下文数据如无特别说明，皆由珠峰保护区管理局提供，时间截至2017年6月。