PPP模式下的邻避风险及其治理——基于利益相关者视角

张 娟，娄文龙

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)

一、问题的提出

中国特色社会主义已经进入新时代，人们不仅追求更高的物质生活，而且对民主、法治、公平、安全、环境等方面的重视程度也日益增加。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]，这一基本矛盾的变化预示着我国必须要认清自身及所处环境，以更加强大的魄力改革与时代发展不相适应的部分，承担起新时代赋予的角色和任务。

PPP(Public-Private-Partnership)模式作为政府与社会资本合作的实践应用，其运行具有合作关系、利益共享和风险分担的特征，其中的风险分担正是PPP模式区别于其他社会资本参与模式的关键性特征。我国在20世纪80年代已将PPP模式应用于基础设施、公用事业领域。我国国情下的PPP模式代表了一种新的融资模式，对当前我国国家治理能力提升和治理体系现代化建设具有积极影响，同时随着中国特色社会主义进入新时代，我国城镇化进程逐步推进，市场化改革进一步深化，PPP模式在我国的应用将迎来巨大的发展空间和机遇。当然PPP模式的应用还有很多值得改进的地方，特别是近年来遭到公众集体反对的项目不断增多，带来了公共资源的浪费和社会稳定风险加剧等问题。

对PPP模式研究始终是不同学科领域的研究重点。经济学领域曾就PPP模式的定义和特点[2]、实践应用[3]、项目风险评估[4]等方面展开研究；管理学领域则从管理视角界定了PPP的概念[5]，对PPP模式运用于政府管理领域的合理性[6]、有限性[7]等方面展开了研究；法学界则研究了PPP模式涉及到的冲突解决[8]、法制建设[9]等方面。但无论是哪个学科领域，PPP模式应用风险方面的研究始终是关注焦点，这与PPP模式自身及所处环境和众多参与方的复杂性密切相关，但对PPP模式的社会稳定风险方面的研究却并不多，这与对社会稳定风险的重视程度相违背。而且虽然目前已有部分学者将利益相关者视角引入到对PPP模式的研究，但研究内容主要聚焦于对PPP模式利益相关者分类[10]、利益分配[11]、模式的管理创新[12]等方面，很少利用该视角为PPP模式可能引发的邻避风险提出治理思路。因此，本文关注于PPP模式的风险管理，基于利益相关者视角建构PPP模式邻避风险分析框架，着重分析PPP模式涉及到哪些利益相关主体以及各自有怎样的行动逻辑问题，并就PPP模式的邻避风险治理提出具体建议，期望能对新时代下PPP模式应用与其作用的最大化发挥有所帮助。

二、利益相关者理论及其在PPP模式邻避风险治理中的意义

利益相关者(stakeholder)最初的内涵是为了克服“股东至上”的公司治理模式逐渐不能适应现实背景的弊端而提出拓宽公司管理人员关注的对象，要逐步关注利益相关的其他主体。之后，利益相关者概念的界定和分类等方面研究不断丰富。在上世纪80年代利益相关者理论的影响迅速扩大，甚至开始影响西方国家公司治理模式和国家立法精神[13]。本文选取了利益相关者众多定义中最具代表性的弗里曼所下的定义，即利益相关者是指任何一个影响公司目标实现或受到公司目标影响的团体或个人[14]。目前，利益相关者理论逐渐作为一种分析工具被广泛运用于风险管理和应急管理领域，如风险认知和风险评估[15]、公共危机治理[16-17]等方面，有学者对其在实践中的应用进行研究后得出，其能够在应对复杂的管理困境时发挥独到的分析优势，促使管理者运用多维的战略管理思维解决问题[18]。

PPP模式从翻译上看即为公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务等，但其内涵远不止这些，就拿其特征来说，除了名称中包含的合作特征外，还有提供公共产品、利益共享和风险分担等关键特征，这些构成了其区别于其他模式而能发挥独特优势作用的核心内容[19]。然而，PPP模式在带来巨大效益的同时却也不可避免地存在高风险性，特别是PPP模式下的垃圾处理厂、核电站等项目，因其具有负的外部性和成本与效益的不均衡性特征，容易遭到周边民众的反对。同时，此类项目涉及众多利益相关者，且相关者之间关系复杂，进一步加剧了风险。但这为利益相关者分析视角在解决PPP模式下邻避风险的治理问题方面的应用提供了空间，因为应用该理论视角关键在于先识别利益相关者主体及其各自代表的利益，然后对可能涉及到的所有相关者进行划分，并构建相关者之间的关系图，进一步分析各自的行动逻辑和原因，最后提出问题的解决思路。引入利益相关者理论来分析PPP模式的邻避风险及其治理具有以下优势：其一，通过识别利益相关者加深了对利益群体的认知，避免对所有相关者一概而论或忽视部分群体的影响和诉求；其二，在明确相关主体的利益中，逐步从关注单一的经济利益领域转向关注包括社会利益在内的多元利益领域，拓宽了分析思路；其三，动态式的分析视角更契合实际环境，特别是对风险治理方面，转变了以往重视项目本身发展而不重视人、重视短期利益而忽视长远利益、重视静态路径解决而不重视动态方式的观念。

三、PPP模式邻避风险的利益相关者分析框架

历史唯物主义认为：“人们努力所争取的一切都同他们的利益有关。”[20]利益是人们行动的根本出发点，是构成人的行为动机的基本要素。PPP模式的邻避风险，其本质是采用PPP模式的项目在建设和运营中，自觉利益受损的人采取对抗性行为的风险。有学者将此类风险称为政治反对风险，即公众利益得不到保护或受损下，项目建设遭到政治反对甚至公众反对的风险[21]。在风险产生过程中，不同群体因其对利益有着差别的判断，具有各自不同的关切，会采取有差别的行动。

(一)PPP模式邻避风险的利益相关者的界定及划分

基于弗里曼对利益相关者概念的界定，本文将PPP模式邻避风险的利益相关者简单定义为采用PPP模式的项目在引发邻避风险及其治理过程中施加影响的或受到影响的团体或个人。具体来说涉及到的相关者包括政府、周边民众、参与项目的相关企业(包括供应商、承包商、运营商)、专家(包括专业机构)、媒体以及社会上的其他民众(其关系图见图1)。

图1 PPP模式邻避风险的利益相关者关系图

为了更加具体地分析相关者利益主体，很有必要对其进行划分，然而学术界对其划分标准不尽相同，如克拉克逊(Clarkson)根据相关者与企业关系的紧密程度进行分类，威勒进一步引入了社会性分析，但是这些划分方法因缺乏可操作性未得到广泛发展[22]。为此，米切尔等学者创新性地提出了评分法(Score based Approach)，选定了三个划分维度，即影响性(power)，指对企业决策的影响程度；合法性(legitimacy)，指对企业权力的法律或特殊规定；紧急性(urgency)，指要求被关注的及时性。该方法改善了以前方法可操作性不足的问题，推动了利益相关者理论进一步发展。对于本文的研究对象来说需要动态式的方法论指导，而评分法恰恰提供了有力的帮助。因此，本文从影响力和重要性两个维度来界定和划分该风险的相关者，其中重要性维度指相关者与PPP项目可能引发的邻避风险间的紧密性程度，影响力维度指相关者能促发或阻止邻避风险进一步扩大的能力，基于此，本文构建出了PPP模式邻避风险的利益相关者的二维矩阵(见图2)。

图2 PPP模式邻避风险的利益相关者的二维矩阵

(二)PPP模式邻避风险的利益相关者及其行动逻辑

1.关键利益相关者：政府与项目周边民众

PPP模式中虽然强调引入社会资本，但政府仍然是主要负责方，承担着提供公共产品和服务的最终责任，并且在项目建设中发挥主导作用。同时政府作为公权力的代表，具有其他主体所没有的基本特权，有着较强的资源动用能力，因而其对项目具有巨大影响。也因此，政府往往是PPP模式引发邻避风险的主要承担者。周边民众是PPP模式正外部性的享受方或是项目负外部性的承受方，再加上空间分布本身对民众的风险感知有显著影响，因而对风险极为敏感的周边民众往往是PPP项目引发邻避风险事件的关键主体，有的甚至是事件的直接组织者。可以说，政府和民众的冲突与解决几乎贯穿于PPP项目邻避风险发生的整个过程，二者作为事件的主要方，引导着整个事件的发展过程。

2.主要利益相关者：参与企业和专家

企业是PPP项目的实践者，不仅在引进社会资本、缓解政府财政压力方面发挥积极作用，而且在管理的专业性方面也有利于提高PPP项目的管理效率。但同时PPP模式的采用增加了对企业的监管难度，加剧了利益相关方间的信息不对称，更加剧了项目风险性。专家(包括专业机构)的重要性体现在若能在专业领域内达成共识，并将其能用大众化的语言解释，会在社会大众中产生巨大影响。一方面专家可以一定程度地提高公众的理性认识，另一方面专家会加大邻避效应的影响性。如湘潭市垃圾处理厂的建设为桑德环境公司提供了机会，该公司虽扎根于中部地区，但其业务已在全国大范围发展起来，具有较强的专业能力和管理水平。但是在该项目中，因为周边民众可能对垃圾处理缺乏科学认识，多倾向于从主观角度来评估项目带来的损失性，对本来良性的垃圾处理项目产生阻碍，但经几所高校的教授参与调查，给出调查结果后，增强了民众对事件看法的客观性[23]。

3.次要利益相关者：媒体

各类媒体在事件中主要承担着传播者的角色，特别是随着当今网络媒体的发展，使之在各类事件中发挥着巨大影响力。而且在当今媒体传播技术高速发展的情况下，公众不再是政府传播的被动接收者，反而拥有对信息解释、评论的主动权，媒体逐渐成为新时代公众进行自我表达的渠道[24]。因此，尽管媒体不是项目的直接参与方，但其在邻避风险治理中仍是不容忽视的主要利益相关者。同时也要注意，媒体的影响力可以是积极的，也可以是消极的，需要对其科学对待。

4.一般利益相关者：其他社会民众

除了上面所提到的利益相关者外其他社会民众的作用也不容忽视。虽然他们是邻避设施带来的广泛社会效益的受益者，但他们承担着很少或不用承担PPP模式负外部性成本，他们对PPP模式引发的邻避风险事件的关注多是出于社会公平正义角度，或是宣泄对政府管理方面的不满，或是同情周边民众。虽然这类群体对事件往往持观望态度，并不直接参与其中，也不能直接影响事态发展，但是他们对政府在风险治理中作用发挥的认知和对政府形象的认可度对事件的发展能产生较大影响，他们是影响社会稳定和政府公信力的重要群体。再加上现今民众与媒体较高的接触频率，更增加了该类群体的影响力。因此，在风险治理(尤其是建立信任阶段)以及最后的善后方面不能忽视其所起的重要作用。

四、新时代下PPP模式的邻避风险治理

进入新时代，为推进国家治理体系和治理能力现代化，我国不断转变管理理念、创新管理方式，从重视事后管理到预防性治理，从单一治理到提倡多元化治理，新时代下的风险治理迎来了更加有利的环境和发展空间。不可否认，引用PPP模式来建设大型公共项目所发挥的作用日益凸显，但我们也应该认识到并不是每个PPP项目都能成功，其作为一种“舶来品”，与国内情况是否存在“水土不服”还需要理论和实践的不断探索。基于前文对PPP模式邻避风险的利益相关者的二维分析，本文构建了PPP模式邻避风险治理的二维矩阵(见图3)。

图3 PPP模式邻避风险治理的二维矩阵

(一)关键利益相关者角色的治理对策

PPP模式虽然积极引入社会资本进行投资建设公共项目和提供公共服务，政府部门和私人部门的平等地位越来越多地被提及，然而就PPP项目的公共性看，二者的绝对公平容易导致公共利益受损，因此政府仍然处于主导地位。但是并不意味着政府“一揽子”全包。随着公众权利意识的增强，邻避设施的建设越来越成为敏感内容，若政府仍旧按照以前的管理方式特别是自上而下地进行决策，必将激化与民众之间的矛盾。可见在治理邻避风险的过程中，政府与民众二者需要在明确各自权利和责任的基础上，加强互动，在不断地互动中建立良好的信任关系。

1.转变治理理念，政策工具多元化

基于我国长时间的全能型政府以及传统社会中“父母官”的意识，使得很多政府决策采用自上而下模式，这种“排他式”的决策几乎是在当地居民不知情的情况下直接牺牲了他们的部分利益，政府有时基于“为公众负责”的意识可能会影响社会的正常运转，在减少现实“危险”的同时也是在制造风险的种子，这样的治理方式为后期邻避风险的发生埋下了重重伏笔。邻避风险的发生不可否认地赋予了政府新的责任，因此政府必须明确自己的职责，转变传统的“父母官”的管理理念，而向协同治理、多元治理等治理理念转变，改变“排他式”决策，尽可能创造条件让更多的相关者参与其中，对重大事项进行协商后处理。改变政策工具选择单一、选择滞后等问题，争取“硬性”与“柔性”相结合因地制宜地采用政策工具，同时推进政策开放。政府还应加强对PPP知识的学习和应用，树立风险意识，提高对风险的识别和防范能力，对与公众利益密切相关的内容做到及时公开，重视风险信息沟通，从更多的事后发生处理向事前风险防范和事中、事后合理解决相结合转变。

2.重视公众参与，利益诉求理性化

公众参与通常是指政府在制定公共政策、决定公共事务时，通过各种途径从利益相关者中获取相关信息，采纳合理意见后，通过与公众的反馈与互动对公共政策产生影响的各种行为。简单讲，公众参与重视不同利益相关者的互动与对话，倡导公开性和包容性。在邻避设施项目的建设过程中，公众参与的公开和广泛一定程度上有利于项目决策的科学性和对项目的监督管理，是为项目的成功实施创造基础。因此应该在PPP项目的建设过程中鼓励公众有序参与，在增强公众民主参与意识的同时增加对项目的认同感，推进项目的成功实施。为此，政府需要不断完善公众参与制度保障，重建公众对政府的信任。值得注意的是并不是公众参与就一定会产生积极效果，对此，公众还需要增强公共理性意识。公共理性是公众对公共领域问题的理智思考方式，这种方式是一种相互探讨、相互沟通以求得共识的理智方式。可见，公众参与与公共理性的提高相辅相成，重视公众参与必将能从源头上规避邻避风险的发生与恶化。

(二)主要利益相关者角色的治理对策

在邻避风险的发生到治理过程中，企业和专家(包括专业性机构)相对来说影响力较小，所受到的邻避风险的冲击也比较小，但是并不能说明他们不重要，相反，这类相关者处于高重要性的地位，邻避风险的治理同样离不开这类主体角色的发挥。企业是PPP项目的直接参与方，承担着项目的建设和运营，如果其能在公共产品和公共服务的提供过程中采取一定的风险防治措施，将对项目邻避风险的治理起到重要的作用。但是我国还处于向完善的社会主义市场经济制度过渡时期，市场经济制度还不健全，再加上企业的主要目的是盈利，在追求经济效益最大化的倾向中付出了环境污染、生态恶化、社会责任被淡化以及寻租等的负面效应的代价。渐渐地，民众开始不相信企业会真正履行社会责任，逐步对相关企业缺乏信任。因此，在PPP模式邻避风险治理中，企业首先要做的是承担起合同规定的责任和义务；其次要积极主动地向政府部门提供相关信息，并对项目必要内容公开，以便于政府和民众更好地进行监督；再次，企业也要积极推进技术创新，让环保投入能真正实现环保的效果，树立良好企业形象，建立与民众之间的信任关系，更好地促进企业长远发展。此外，我们也应该认识到，上述现象之所以能一直存在离不开制度保障方面的不健全，因此政府应该处理好与市场之间的关系，完善相关的法律法规，做好顶层设计，为营造一个良好的市场环境而努力。专家(包括专家机构)因其专业性特征成为了公众中较为特殊的群体，在日益专业化和精细分工的背景下，这些人的地位也日益提高。在风险治理中，专家应尽可能保持独立性，发挥其理性的优势，同时注意专业术语的大众化表达，减少与大众的距离感，真正成为增强公众理性的重要力量。

(三)次要利益相关者角色的治理对策

随着社会和技术的变革，特别是互联网的发展，媒体除了作为一个传播者之外，逐渐开拓出了一个独特领域，即互联网的“线上”和现实生活的“线下”相结合的平台。这极大地拓展了公众参与方式，公众已经不仅仅是参与方，更成为了一定领域的主导者，甚至有时可以影响政府议程和政府决策。这虽然加大了邻避风险的治理难度，但为风险治理提供了新的广阔空间，政府的电子政务发展，特别是电子参与平台的建设就是证明。一些西方国家将媒体称之为“第四种权力”，新闻记者则被称为“无冕之王”。媒体不仅可以制造舆论进行社会动员，还可以监督政府，防止权力滥用，同时政府也可以利用媒体塑造自身形象。但媒体具有明显的两面性，这体现在邻避风险发生的过程中它既可能推进风险的治理，也可能阻碍风险的治理，使风险扩大化。因此，在PPP模式邻避风险的治理中应该重视媒体的作用，对其采取“堵不如疏”的策略，采用合理恰当手段引入媒体力量，发挥其正面作用。媒体自身更要培养社会责任感，及时传递正确的相关信息，满足当地民众的知情权，适时表达民众的需求，充当起政府、企业、民众之间的沟通桥梁，理性发表观点和传递信息，引导当地民众的舆论方向，特别是主流媒体要做好正确的带头作用，及时跟进事件发展，科学而客观地发表看法和评论。同时，针对媒体可能的负面效应，政府和其他民众也要承担起监督责任。

(四)一般利益相关者角色的治理对策

在民主社会，尊重和实现民意已成为公共政策制定的逻辑起点[25]。影响人数众多的PPP项目需要在获得民众支持的基础上才能动工，而实践表明，在PPP项目中由于民众的知情权或民意表达被忽视，很容易引发一系列的社会矛盾和冲突事件。社会上的其他民众相较前面所述的相关者来说，对邻避风险的影响程度和重要性程度较低，为此，在风险治理中对其不必投入太大精力去管理，但也不能忽视其社会效应，因为这类群体对事件了解也许并不彻底，在受到非理性干扰下，会使得邻避风险扩大化，增强事件的影响力。因此应该对他们进行合理关注，以防风险不合理扩大。此外，政府、企业、专家等主体也应与广大民众之间建立起信息交流平台，做到风险的良性沟通，这样不仅可以动员社会力量在风险发生阶段共同应对，也可以做到对风险的防范与治理。