行政处罚行为的适法性应囿于相关法的规定

文|刘立强 侯荣贵

2018年第4期的《中国质量技术监督》刊登了《企业使用不合格原材料进行生产的行为该如何处理》一案，就本案的定性与处理，笔者认为，确定案中行为的性质及其适法性是关键。

《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”从本条表述分析，实施行政处罚要注意三个方面的问题；一是主体适用对象，即公民、法人或者其他组织；二是主体对象违反行政管理秩序的行为。但这种行为应该是客观存在的并具有充分的事实证据证明该行为侵犯了行政管理秩序的违法行为；三是应当给予行政处罚的行为。此句的要义是，违反行政管理秩序的行为，即违法行为并非全部都应给予行政处罚，应区分不同情况，并根据法律的规定对该行为视情况作出刑事处罚、行政处罚抑或不予行政处罚的不同的处理决定。但综合上述三个方面，不难看出，违法行为贯穿整个行政案件之中，可受行政处罚的行为在整个行政案件中处于举足轻重的位置。

行为的基本意思是举止行动，是指人受思想支配而表现出来的外表活动。如：做出动作，发出声音，做出反应等。那么，行政违法行为便是违反行政管理秩序并依照法律规定应当给予行政处罚的行为。而构成违法行为的要件除了主体要件外，还包括主观要件和客观要件。行政违法的主体要件就是违反行政管理秩序的行为人。而行政违法的主观要件是指行政违法主体主观上的过错，这种过错表现为故意和过失的心理状态。故意的行为是指行为人明知自己的行为对社会有危害性但其希望或放任这种社会危害发生的主观心理状态。凡故意违反行政法律规范的，都应当承担相应的法律责任。过失行为是指行为人应当预见自己行为的社会危害性，但由于疏忽大意没有预见或虽然预见但轻信能够避免的主观心理状态。过失违反行政法律规范，也同样应当依法承担相应的法律责任。

行政违法客观要件是指构成行政违法的客观事实，客观事实包括违法行为及其后果等。具体而言，行政违法的客观事实就是行为人违反行政管理秩序的事实，通常指行为人的违法行为、违法行为的后果、违法行为的性质、违法情节和社会危害程度等方面的重要组成。只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才能对行为人给予行政处罚；行为人的违法事实没有查清或者证据不足的，行政机关不能做出行政处罚决定。行为是行政违法客观要件最重要的内容。作为行政违法客观要件的行为还应当具有一定社会危害性，而这种危害性既可以是现实的危害性也可以是潜在的危害性。但行为具有社会危害性并不意味着必须产生一定的危害结果，危害结果只是某些行政违法必须具备的要件。此时的违法构成以结果论，看重的是行为结果，不过行为与结果还要有直接的因果关系。但在某些情况下，行政违法的确定并不取决于其是否具有直接的行为后果或危害结果，而只要有违反行政法律规范的行为就足够了。即只要有行为过程，且有足够证据证明是实际实施的行为，不在乎有无行为结果，即可认定该行为是可受行政处罚行为，而非违法行为“未遂”。行为未遂是指行为没有达到目的。“违法行为未遂”之说目前在行政执法理论与实践中少有提及，只是在刑法层面堪有运用，法言犯罪未遂。除此之外，还有犯罪中止、犯罪即遂等。犯罪未遂是已经着手实行犯罪，由于犯罪分子意志以外的原因而导致犯罪未得逞，即没能达到目的。犯罪中止，是指在犯罪过程中，行为人自动中止犯罪或者自动有效地防止犯罪结果发生的行为。犯罪既遂是指行为人所实施的行为已经齐备了刑法分则对某一具体犯罪所规定的全部构成要件。犯罪既遂的状态有两种情况：一是行为犯。是指行为人只要实施了刑法规定的某种行为，即已构成既遂的犯罪。二是结果犯。是指行为人所实施的犯罪行为，必须发生了法定的结果，行为与结果是因与果的关系才构成既遂的犯罪。

《产品质量法》第三十二条“生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”。这是《产品质量法》对生产者保证产品质量的义务性规定。而在《企业使用不合格原材料进行生产的行为该如何处理》一案中的B电缆有限公司却违背了产品质量的法律义务规定，其“正在使用厚度为0.13毫米的钢带进行单层绕包从事挤包绝缘电力电缆”生产，该行为不符合电线电缆相关标准与产品质量要求。虽然“尚未有成品线缆出产”，但使用不合乎要求的原材料生产出“半成品”的行为的事实足以证明其实施了生产不合格产品的违法行为，从违法行为的构成来看，主客观要件齐备，其行为具有当罚性，对其实施行政处罚也符合《产品质量法》的价值取向。

另外，根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》有关规定，行政许可证管理的产品生产企业的立企条件通常为资质要求，包括营业执照；专业技术人员；生产条件和检验检疫手段；生产产品相适应的技术文件和工艺文件等，企业生产产品所用的原材料的选择是企业的法定产品质量自律行为要求，不包括在条件内。

鉴于上述，笔者同意案中执法人员的第一种处理意见。