全面从严治党中的党规党纪建设研究

李长帅　李军海

[摘要]在全面从严治党中制度建设不可或缺，党规党纪是其载体和依据。党内法规是全面从严治党的制度之源，是全面从严治党的“四梁八柱”，执纪问责是全面从严治党的力量之根。随着《党章》的修改、《宪法》的修改和《中华人民共和国监察法》颁布实施，党内法治建设进入了新时代，党规党纪建设也将更加体系化，执行力将更强劲。

[关键词]全面从严治党；党规党纪；监察委员会

《吕氏春秋·自知》：“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。在全面从严治党中制度建设不可或缺，也就是把执政党自身的权力关进制度的笼子里，关进党内法规的笼子里，让执政党的领导权、决策权有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，让依法执政真正落到党内法规的实处。自十八大以来，习近平总书记对党内法规的重视可以从中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编辑的，由中央文献出版社、中国方正出版社于2016年1月出版的《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》一书中得到阐释，并可以从党内法规建设的具体实践得以验证。

一、党内法规是全面从严治党的制度之源

2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“必须坚持党要管党、从严治党的方针”。2014年12月习近平总书记在江苏调研时强调，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化迈上新台阶”，这是习近平总书记首次提出“全面从严治党”；2015年2月2日，在省部级主要领导干部研讨班开班式上，习近平总书记首次论述了“四个全面”的战略布局，明确将全面从严治党作为一项基本战略。“从严治党”升级为“全面从严治党”意味着需要有更严的标准和更高的要求，深层之意在于如果从严治党不全面，只讲思想建设，忽视制度建设，或者有制度无执行，制度就会沦为“稻草人”“橡皮筋”，不良作风必定死灰复燃、卷土重来。党重视制度在全面从严治党中的作用，十九大报告在全面从严治党中要求，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党和制度治黨同向发力”；新修订的《中国共产党党章》规定：“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”，并在党的建设必须坚决实现的五项基本要求的第五项中规定：“坚持从严管党治党”，“坚持依规治党、标本兼治，坚持把纪律挺在前面，加强组织性纪律性，在党的纪律面前人人平等。”在《中国共产党党章》的七章还以专章规定“党的纪律”，从概念、类型、处分种类、处分程序等方面作了明确的规定。概言之，全面从严治党走制度化之路是必要之选。

从严治党制度化，不是一般的建章建制问题，而是一个全方位的制度化问题，包括党的体制制度化、党的领导方式和执政方式的制度化、党的一切行为的制度化等。《左传·襄公二十八年》：“且夫富，如布帛之有幅焉，为之制度，使无迁也”，“制”是指节制、限制，“度”是指尺度、标准，法规是制度的主要表现形式和可靠载体。“刑不可知，则威不可测”会产生飘忽不定、随心擅断的恶害，“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”，成文化的法规才能保障人们有章可循、避免执法者随心所欲，正如习近平总书记对制度的严密性和科学性所做的强调：“最根本的是严格遵循执政党建设规律进行制度建设”，“既要有实体性制度，又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”。党自十八大以来以立竿见影的积极作为，实现党内法规的日渐完善和作用的迅速凸显，对全面从严治党制度化起到了深入推进之效。党的十九大在理论上的最大贡献和创新，就是形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，“习近平党内法规制度建设思想”①是其组成部分，这就为新时代全面从严治党提供了更为明确的思想指引。

二、党内法规是全面从严治党的“四梁八柱”

习近平总书记强调，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”要实现全面从严治党，有规可循是基本前提，当然法规质量至关重要。

2013年是党内法规建设的标志性年份。2013年5月党出台了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，这意味着党有了第一部公开的正式的党内“立法法”，有助于实现党内法规建设的体系性和科学性；2014年8月29日中共中央政治局审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》提出，到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系。可见，党在党内法规建设上有作为、有规划、有目标。

从党开展党内法规建设的实践来看，分为集中清理和系统构建两个步骤。中共中央从2012年7月开始对党内法规和规范性文件进行了清理。根据《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，1978年以来中央制定的767件党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，另有42件将作出修改。这是党的历史上第一次对党内法规进行集中清理，为党的制度建设注入新活力，有效地维护了党内法规的协调统一，加快了党内法规制度体系构建的科学化进程。与此同时，党还通过修订、制定等方式来健全党内法规体系。2015年8月，先后出台了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，2016年出台了《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。党内法规实现了“瘦身”“健身”“强身”，有效地补齐了全面从严治党的制度短板，并注入了强大生命力和保障力，真正体现了党内法规在全面从严治党中的作用是“根本性”“全局性”“稳定性”“长期性”“完备性”“管用性”②。

三、执纪问责是全面从严治党的力量之根

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。習近平总书记强调，“法规制度的生命力在于执行”；还指出，“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”，“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门、不开‘天窗，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”有了健全的党内法规体系，还需要强有力的执行机制，才能使全面从严治党不是纸面上的宣言，而是利剑出鞘。

党的十八大以来，从严治党是从作风建设开篇。2012年12月中共中央公布了《关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》，“八项规定”是从严治党的“切入口”和“动员令”，党中央以上率下，率先垂范，并且通过“八项规定”来执纪问责，曝光了大量的典型案例。之后开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育常态化制度化进一步深化了从严治党的辐射面。2017年11月27日十九届中共中央政治局第一次会议审议了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》，将始自2012年12月4日涤荡党内痼疾顽症、大力扭转作风的战役向纵深推进。

发挥监督的力量是实现执纪问责惩防功能的有效之举。2016年十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》是对党的十八大以来党内监督实践经验的总结，构建了党内监督体系的大格局，并从顶层设计上打出了党内和党外共同发力的组合拳。全面从严治党为的是营造一种风清气正的党内政治生态，培厚党内政治文化土壤，其中，确保党内法规的全面落实是关键点。十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，从十二个方面对党内政治生活作了具体的规定，它是对十八以来全面从严治党实践经验的总结和凝练，是对下一阶段全面从严治党做出的总部署，更是各级党组织和全体党员在新时代必须要遵从的行为准则。因此要避免“今天好同志，明天阶下囚”的局面，就要从党内政治生活的源头上着手，针对党的领导的弱化，党的建设的缺失，管党治党宽松，党内政治生活庸俗化、随意化、平淡化等问题，以这十二个方面为标尺，并融入到“两学一做”学习教育中，拓展到所有党支部，这是全面从严治党的治本之策。

党和国家的监督体系是由党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等组成，其中，党内监督是第一位的，如果此种监督失灵，其他监督必然失效。十八大以来展开的党内政治巡视工作，彰显利剑的作用。十九大报告在“健全党和国家监督体系”中提出，“建立巡视巡察上下联动的监督网”，还提出“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。

监察委员会成立后，党内监督对象扩展至所有行使公权力的公职人员，是监察全覆盖的集中体现，是一种强有力的改革措施。2016年11月9日中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，目前试点工作已经取得重要阶段性成果，探索积累了成功经验。2017年10月29日中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》和2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，规定“在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”党强调任何一项改革都要有法有据，从“试点”到“推开”，从党内的“方案”到全国人大常委会的“决定”，证明即便是试点阶段的监察体制改革也是有法有据、稳步推进，“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则得到有效地遵循。

国家监察体制改革既将党的监察权力转换为国家权力，又使反腐败力量从现有行政权力、司法权力结构中独立出来实现集中化，从而更有效、更合法地实现反腐败目标。监察委员会是中国特色的反腐败机构，2017年11月7日中国人大网上公布了《中华人民共和国监察法（草案）》，并向社会公开征求意见，草案中规定国家监察委员会由全国人民代表大会产生，县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，2018年1月22日全国人大常委会对《中华人民共和国监察法（草案）》进行第二次审议。第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，这就完成了反腐败国家立法，也就意味着监察权将有明确的法律依据，届时反腐败在全面从严治党和全面依法治国中会达到集中指向和共同发力的格局和效果。

当然，谁来监督监督者的问题也不容忽视，《党的十九大报告学习辅导百问》中对此的解答是“把监察权关进制度笼子”，因为《监察法》对监察权行使的方式方法、审批程序、时限要求等会作出严格限制，这样可以使监督权运行得更加透明。

党内法规在全面从严治党中的力量已经得到展现，依规治党和依法治国的战略格局全面确立和推行。坚信党秉持着“睥睨天下，舍我其谁”的志向和“不要人夸颜色好，只留清气满乾坤”的气概，终将会带领全国人民实现中华民族伟大复兴。

[注释]

①赵付科，孙道壮.习近平党内法规制度建设思想论析[J].马克思主义与现实，2017（6）：169.

②许耀桐.党内法规制度建设与全面从严治党[J].人民论坛，2017（10）：20.