农作物种子生产经营备案制度实践探讨

张祝明，唐 莘

（1邵阳市种子管理处，湖南邵阳422000；2邵阳市农业综合行政执法支队，湖南邵阳422000）

农作物种子生产经营备案是新修订的《中华人民共和国种子法》［1］（以下简称《种子法》）一项新创的制度。备案管理涉及四类种子生产经营主体，这四类主体不是持证种子企业，分别为接受委托生产种子、接受委托代销种子、经营不再分装种子和持证企业异地设立分支机构四种情形。《农作物种子生产经营许可管理办法》［2］（以下简称《许可办法》）对应备案的四类生产经营主体及备案内容做出了明确规定。

《种子法》及相关配套管理办法实施以来，农作物种子生产经营备案与生产经营档案制度相互衔接，极大的规范了种子生产经营主体的市场行为，基本实现了种子全程可追溯制度的设计初衷。保障了用种安全，为维护生产经营者、使用者合法权益提供了一条新的制度，为管理者依法规范市场提供了一个新的抓手，但也暴露出了一些不容忽视的问题。

1 种子生产经营备案工作现状及存在的问题

1.1 四种应备案的生产经营主体备案率偏低且没有及时备案

据统计，邵阳市9县3区共有A、B类持证企业各1家，在本市从事种子种苗生产的企业35家，种子经营门店1531家。通过汇总在《许可办法》实施以来的实际备案情况，2017年全市4种生产经营主体的备案率为64.73%（其中3区备案比例73.68%，县市备案比例为64.38%）（表1）。本市在全省的备案网点数量与备案单数均排在全省前列，其它地州市比例更低。2018年春季市场种子销售旺季，4类生产经营主体备案数未达到半数，说明部分备案主体未按要求在销售前履行备案责任。

表1 邵阳市种子生产经营主体备案情况统计

1.2 种子标签二维码可读性、与备案系统兼容性差，增加了备案主体工作量，导致部分生产经营主体抵触或放弃备案

种子标签二维码没有全国统一的赋码系统，加之部分企业链接网页更新不及时，可读性差，信息不全，甚至部分二维码与备案系统不兼容。这些因素导致部分种子企业小包装种子在备案时，备案信息需要手动输入，既影响备案效率，又增加了备案者的工作量。部分文化程度不高的生产经营主体人员甚至难以独立完成备案工作，是备案工作全覆盖的一个制约因素。

1.3 非主要农作物种子备案没有实现全覆盖

管理部门对主要农作物，特别是大宗粮食作物种子关注度高、要求严，宣传引导比较到位，但往往忽视了非主要农作物种子的备案工作。非主要农作物种子种类繁多，批次多、数量小，生产经营主体为了应付管理部门检查，采取部分备案的方式应付监管。

1.4 县级种子监管部门人手不足，年龄与知识结构老化，难以适应监管要求

近年来，农业主管部门机构编制变动频繁，新旧种子监管体系的转换速度跟不上监管要求，部分县级农业主管部门甚至没有设立种子监管机构；大部分县级种子监管机构只有2～3名工作人员，难以应付上百的经营门店；由于编制限制，专业技术人员难以更新换代，青黄不接。这也是种子生产经营备案工作推进不力的重要原因。

1.5 法律法规对生产经营主体提交的信息是否应该进行实质性审查没有明确定义，给监管部门造成困扰

在实践中，部分县市区对备案信息严格进行实质性审查，导致受理进度缓慢；部分县市区完全不进行合法性等实质性审查，备案即受理。此种不同地域做法不一，损害了法律法规的严谨与统一。

2 改进备案制度的途径

2.1 加强种子管理体系建设

种子监管工作的重心与难点都在县级。无论是监管重心前移，还是加强事中事后服务，均要求建立健全县级种子监管体系，县级种子管理机构以5～8人为宜。应将种子监管经费，管理人员接触有毒有害补贴纳入财政预算，确保对种子监管工作的投入。

2.2 建立统一免费的种子标签二维码赋码数据库

种子标签印制二维码是法律法规强制性要求，但因没有全国统一的种子标签二维码赋码系统与数据库，部分企业二维码可读性与兼容性差。要争取在种业数据库中建立二维码数据库，真正做到备案主体在备案时读取二维码，只需输入种子数量，其余信息由二维码自动生成。这将极大减轻备案主体的工作量，提高备案质量，提高备案覆盖率。

2.3 明确备案受理条件与标准

国家应尽快明确备案受理条件与标准，避免将备案演变成变相许可。

2.4 加大宣传与处罚力度

法律法规存在的意义在于依法实施。各级农业主管部门应采取各种措施，加大备案制度宣传力度，对4类备案主体加强培训与服务。与此同时，严格依法处罚未按规定进行种子生产经营备案的生产经营主体，做到服务与处罚两手抓，两手硬。

3 备案制度设计探讨

备案制度的立法本意是让监管部门掌握所有种子生产经营主体的基本信息，实现种子质量全程可追溯。但在实施过程中，层层备案，造成种子销售数量重复报备，种子销售数量失真，且部分乡镇门店因从业人员文化水平较低，无法独立完成备案。笔者建议，种子数量备案只实施到县级代理层面，乡镇只进行门店主体基本信息备案，对品种与数量不作要求。这样既有利于许可与备案的衔接，也有利于提高备案主体的覆盖率。同时操作层面也不涉及《种子法》的修改，只需调整《许可办法》等部门规章的相关表述。