德国、加拿大两国警方处置非法聚集事件浅析

周凤翔 常亮 时磊

摘 要 随着国家社会的不断发展，社会矛盾激增，非法聚集事件越来越多的出现在中国社会的历史舞台。本文主要对德国和加拿大两国处置非法聚集事件的警务机制进行分析，总结经验，为我国处置类似事件提供一定的参考。

关键词 外警 非法聚集事件 警务机制

作者简介：周凤翔、常亮、时磊，武警宁夏总队机动支队。

中图分类号：D52 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.104

当今世界各国无不面临着无比错综复杂的社会矛盾和冲突，在西方发达国家，经济发展形势较为稳定，普通民众权利意识较强，参与政治的热情较高，较多的以集会、游行、示威的方式表达愿望、宣泄不满和提出主张。

从西方各国处置实践来看，以德国、加拿大两国为代表的发达国家，形成了一套较为完备的警务体制机制，在实际任务中收到了良好效果，对于我国处置有非法聚集事件具有较强的借鉴意义。

一、 德加两国警方处置非法聚集事件警务机制

德加两国警方在处置非法聚集事件的实践过程中，不同程度的经历了从“武力升级”模式向“协商管理”模式的转变。两国警方为最大限度维护社会稳定，保障公共秩序，用“升级暴力”理念指导处置行动，采用了“武力升级”策略回应聚集事件中的暴力行为。由于武力的升级不可避免的导致警方与聚集人群之间矛盾沖突的增长，两国警方不断反思“升级暴力”的警务理念，最终用“协商管理”的处置机制淘汰了以暴力升级对抗暴力的原有模式，逐渐适应了本国法律传统和社会治安状况的要求。

在“协商管理”模式下，警方的主要目的是保障公民合法集会游行示威的宪法权利。警方在认识到集会游行示威活动必然影响公共秩序的前提下，提出可以容忍一定程度的秩序损害。因此，警方在处置过程中，并不会阻止活动的进行，而是力求控制活动带来的破坏性，保持与聚集人群的沟通，出现暴力破坏性行为时限制武力的使用，将事件控制在警方所能接受和容忍的范围。警方的处置目标从最大限度维护社会秩序到以维护宪法权利为出发点，警方处置的机制体制也随之调整。

（一） 由攻击型向保守型警务机制转变

根据社会行为学原理，警方的紧张、激动情绪会在持续互动中感染聚集人群，破坏冷静理性的氛围，让聚集者本来难以实现的一致企图转为实际行动。德加两国警方注重更少的让处置力量直接接触聚集人群，对直接参与处置主体的身份规定也较为严格，在社会面的控制上行为趋于保守。警方这种由攻击型向保守型的治安警务转变，避免了无谓的警民冲突，防止了社会矛盾向警民矛盾的转化。

一是警力的投入趋向保守。加拿大警方在处置实践中，勤务战略趋向保守。以加拿大警方2001年处置美洲国家首脑会议期间的抗议为例，警方态度强硬，投入大量警力参与处置，甚至出动了大批防暴警察，意图取得震慑效果。事实上，这种攻击型的警务策略却引发了激烈的警民矛盾，导致了暴力抗法行为大量发生。到2002年八国集团会议期间，加拿大警方转向保守和克制。投入街头直接与聚集人群接触的警察数量减少，投入街头的警力也由全副武装的防暴警察变为头戴贝雷帽的治安警察，有效避免了因为自身行为带来的聚集现场的紧张和敌对氛围。

二是警力的使用趋向保守。德国警方在发现暴力破坏行为，需要采取强制措施时，注重控制影响，避免警方激化矛盾，对强制措施执行主体做了特殊规定。如果现场警力与聚集人群对峙太久，柏林警方为防止警员报复性的攻击行为，则抽调另一未直接对峙的警力实施。

（二）由被动反应向事前预防警务机制转变

德加两国警方为控制和管理事件的发展态势，实现冲突在被降级的情况下予以处置，均采取了事前预防的警务策略。基于这一策略，德加两国警务部门建立了高效的情报信息搜集系统和专业的风险评估系统，用以制订科学可行的行动预案。

一是建立高效的情报信息搜集系统。在八国首脑会议聚集事件之初，加拿大警方就建立了联合情报组织，收集情报。信息情报搜集的内容一般包括集会游行示威的计划，参与个体的信息，活动领导者的行为记录等。对于收集到的情报信息，警方一般会在事前有选择性的公开，能够有效威慑参与主体特别是“首要分子”的暴力行为。德国联邦宪法法院在1985年规定了“互相合作义务”，要求警方和集会游行示威负责人双方必须在活动前及早接触，在交换资料、建立信任和合作的基础上，共同研讨确保集会游行和平进行的措施，这种相互合作模式也成为德国警方情报收集的重要渠道。除此之外，两国警方也赋予了治安警察情报收集的任务，要求社区警察在社区警务活动中及时发现、报告非和平性集会游行示威的相关情报。

二是组织专业的风险评估。为预计聚集事件可能出现的暴力程度，两国警方，特别是市局和分局一级，都建立了专门的小组，专职风险评估。加拿大警方对于将要进行的活动做出分析，根据情报信息收集系统提供的关于参与主体、诉求内容、聚集地域等方面情报，评估风险等级，一般将重大聚集事件分为极大可能发生骚乱、容易发生骚乱、可能发生骚乱、也可能发生骚乱、不太可能发生骚乱五个级别。德国警方主要根据现场态势，评估聚集事件的内容和性质，注重从法律和政治上综合评定事件带来的风险。

三是科学制定行动预案。事前预防性警务机制最大的特点，是警方会根据收集的情报信息，组织专业力量进行风险评估，最后针对聚集事件制定处置行动预案。预案的基本内容包括警力的配置、指挥机构的编成、交通秩序的维持、疏散人群的方案、暴力行为的处置、警务保障的措施等。加拿大警方还提出了行动预案制定的具体原则：“一是必须符合法律和警务工作制度；二是要具有机动性、灵活性；三是切实可行，具有可操作性”。事前预防性的警务机制能够有效避免聚集事件的急剧恶化，让警方掌握处置的主动权，防止被动反应，决策失误，行动失虑的情况发生。

（三） 由对抗性向合作性警务机制转变

警民沟通能够维护公民合法权利，一定程度上还能够预防违法犯罪行为的发生。在合作性警务机制下，警方主动充当聚集者和受聚集事件影响者间的协调员。

一是注重与参与主体的合作。加拿大警方在八国首脑会议期间，在预期聚集地点投入专业警力，不断反馈实时情报，非常注重与参与主体和利益相关人的沟通。德国警方在处置暴力行为时，将自身角色定位为中立者，组织警方、组织者和参与者的三方对话合作，通过给予建议的方式避免冲突。合作的前提是警方与参与主体就立场达成一致，通过事先的沟通和事中的情报反馈，向参与主体表达警方维护参与者合法集会游行示威的权利，反对暴力行为，维护社会秩序，保护利益相关者法益的初衷，争取参与主体的理解和支持，避免聚集人群对警方处置目的的误解。

二是注重与媒体和公众的合作。两国警方非常重视与媒体和公共的沟通，采取“主动型”的公共关系策略，以警方处置行动为中心，主动将警务活动置于媒体和公众的监督之下。德国各级警察机关都有专业负责公共关系的警察，其工作流程也有既定的程序。在由对抗性向合作性警务机制的转变过程中，警方建立了专业的沟通协调组织机构，避免了行政相对人从警方处置开始就存在的敌对情绪，成功的在感情上争取到了聚集人群的理解，同时也减少了处置暴力破坏行为的难度。

二 、德加两国警方处置制度经验

德加两国在“协商管理”模式的指导下开展非法聚集事件的预防处置工作，其保守、预防、合作的方针有效缓和了警方与聚集人群的矛盾冲突，以较少的行政强制措施争取到最大公共利益的保护。一方面，警方的处置手段得到公众认可，其正义温和的形象得到强化；另一方面，其处置效率和实际效果也被实践证明。在两国转变自身处置警务机制的过程中，取得了相当多的制度经验，其中，以风险评估制度和信息发布制度，最具成效。

（一） 风险评估制度

风险评估制度作为警务工作的一个重要内容，其对非法聚集事件的发生、演变和可能带来的危害都有一个系统科学的评估，为警宪力量处置具体事件提供了全面权威的信息。

在针对非法聚集事件的风险评估时，加拿大警方根据情报信息系统的工作成果，综合分析危险的程度，评估当时、当地的环境、大气，参加的人员、地点、原因，确定潜在的风险，事件的规模和参加人数，以此来分析人为因素在事件发生中的作用，最终制定行动预案，做出最后决策。在德国，警方风险评估的方法非常详细：首先，针对聚集事件的人数、地点、环境等基本信息综合评估，用以确定警力的配置数量、梯次、装备等要素；然后分析聚集事件的性质，确定聚集事件可能导致的暴力程度；其次，分析、研究参与主体的成员结构，根据参与主体以往的活动记录预测其行为结果；再次，确定事件的法律性质，判断其政治敏感程度；最后，如果有暴力行为发生的可能性，还需评估事发地域商店、居民等社会组织、个人所面临的安全风险。

德加两国的风险评估制度有一套成熟的体系：第一，科学确定风险评估的组织者，一般是警务部门的决策层、情报部门、社区警察以及相当数量的专业评估人员；第二，识别评估对象面临的各种风险，根据可能发生的事件的人数、地点和环境，确认社会秩序面临的现实威胁；第三，评估风险发生的可能性，预测对社会秩序的负面影响；第四，确认社会秩序和警务部门承受风险的能力，根据法律规定、社会局势、警务政策，合理限定警务部门能承受的风险界限；第五，划分风险优先处置等级，提出风险控制对策。

（二） 信息发布制度

德加两国在处置非法聚集事件实践中，逐步建立了较为完备的信息发布制度，对发布的人员、内容、时机以及策略都有较为成熟的制度规定。

德国警方认为，与媒体合作是有益的，可以使媒体和市民知晓警方的行动，以此减少社会公众因为信息泛滥缺乏权威而产生的猜疑和不信任。德国警方每次在处置非法聚集事件时，都有一个多达100人的公共关系团队，负责保持与媒体和市民的接触。信息发布的方式包括：提供电话号码给媒体和公众，在警务网站上，设计专门针对具体聚集事件的网页，印发宣传材料，专人接待媒体采访和询问，安排新闻发言人向媒体和公众发布有关新闻。德国警方还非常重视事后的信息发布评估，在每次处置结束后，公共关系部门都要与相关媒体座谈，接受评价，总结自身信息发布工作中的得与失。

加拿大警方建立了更加规范的信息发布制度。各级警察机关均设立了新闻发言人，及时回应民众的关注热点。在处置非法聚集事件过程中，加拿大警方会派出警员专门负责信息的动态实时发布，通过主动、务实的态度争取媒体的支持，提供官方权威信息以避免公众的误解。为保障信息发布制度的高效运转，加拿大警方非常重视与媒体打交道警察的培训，培训内容包括：信息公開的范围，新闻发言的技巧，甚至具体到通报讲话时语气声调、口音腔调、仪表仪态等。

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