完善军队法律顾问制度探讨

摘 要 近代以来，世界主要军事强国逐渐认识到，在军事行动中能否占据法理和正义的制高点，打好“法律战”，对于国家的战略来讲至关重要，因此各国都开始完善军队法律顾问制度，从传统的“为官兵提供法律服务”向“为部队建设和军事行动提供法律保障”转变。1985年2月，海军在司令机关设立了一名专职军事法律顾问，标志着我国军队法律顾问的开始。在这33年里，我国的军队法律顾问制度建设有了长足的进步，取得了瞩目的成就，然而，也暴露出一些问题，值得我们深思。

关键词 军队 法律顾问 “法律战”

作者简介：周运鹏，武警工程大学武警内卫专业硕士研究生，研究方向：武警法学。

中图分类号：E26 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.063

一、军队法律顾问制度目前存在的问题

（一）军队法律顾问数量少，配备不均衡

美军有现役军事法律顾问4600名，约占美军编制总员额的千分之三；俄罗斯武装力量编有受过高等法律教育的军事顾问2000多名，约占俄军编制总员额的千分之一点七；澳大利亚军队总共5万人，却有军事法律顾问600多人，约占澳军编制总额的千分之十一。 这和我军形成了鲜明对比，根据2016年《当代中国依法治军发展报告》分析数据指出，2015年全军共有法律顾问268个。军队法律顾问呈现规模小、整体数量不足的现状，已经不能适应军事法治建设和实现强军目标的需要。

军队法律顾问配备不平衡是法律顾问制度面临的又一重大问题：

1.从设立面上来看，军队法律顾问大多设立在机关，一线作战单位和部队并没有配置足够数量的法律顾问。事实上，最迫切需要法律建议和咨询的往往是一线部队和单位，他们面临的关系复杂、问题严峻、情况多变，需要更多的法律顾问提供法律保障。

2.从设立层级来看，军队法律顾问最低设置在师旅一级，团以下单位没有设置，而且师旅级及其以上单位一般只设有一名军队法律顾问，设置不合理，不能满足基层部队对法律保障的需要。一方面，即使师旅级及其以上单位设置了军队法律顾问，但一名数量是远远不够的；另一方面，将法律顾问设置在师旅级以上，并不能很好的为师旅级以下部队和单位提供法律保障。

3.从设立对象来看，由于我军长久以来以陆军为主导的传统，导致陆军法律顾问占据了全军法律顾问人数的大部分比例，海军和空军人数很有限。然而，进入21世纪，制海权和制空权的国际斗争愈演愈烈，已成为军事斗争的前沿。在局势发生变化的情况下，用传统的眼光审视不断变化的新局势，人员配置不均衡这一缺陷将会暴露无遗。

（二）军队法律顾问职能发挥不充分

不可否认的是，自从军队法律顾问成立以来，取得了一些显著的成就，已经成为一支推动部队发展建设，促进部队安全稳定的重要力量。但现行的军队法律顾问职能发挥还不充分，主要表现在：

1.军队法律顾问缺乏相对的独立性和系统性，特别是部分领导干部和机关法律意识不强，导致部分法律顾问在其位而未能履其职。

2.长期以来，军队法律顾问制度缺乏系统科学的准入制度，未能形成军队法律顾问的管理体制和有效的评估考核机制，导致军队法律顾問的法律素质层次不齐。

3.理念未能及时更新。在世界军事革命中，法律对提升军事战斗力的作用日益明显，美国、俄罗斯、英国等军事大国经过战争军事实践和改革调整，先后完成职能转变，从传统的“为官兵提供法律服务”拓展到“为部队军事行动提供法律保障”，有力促进了军事能力和作战能力的提升。目前，我国的军队法律顾问工作更多还是在军事诉讼、解决官兵涉法问题上，未能实现职能的转变。

（三）军队法律顾问缺乏完善的法律体系作保障

“法者，治之端也”，完善的法律体系不仅是军队法律顾问得以设立的依据，也是其履职尽责的基本遵循。当前，我国对于军队法律顾问的相关立法主体、立法权限、法律顾问的任职资格、选拔设置、管理运行、权限职责等都没有明确的规定，实践中往往也是通过借鉴地方部门法律顾问的经验，来弥补军队法律顾问制度的空白，成为阻碍其发展的瓶颈。

二、完善军队法律顾问制度的必要性

（一）是推进依法治军的必然要求

十八大以来，军队法治建设进入全面发展的历史新时期，关于推进依法治军的各项新制度、新举措纷纷出台。《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“建立军队法律顾问制度，在各级领导机关设立军队法律顾问，完善重大决策和军事行动法律咨询保障制度”。一支现代化军队必然是法治军队，深入推进依法治军是全面推进依法治国战略总布局的重要组成部分，而军队法律顾问制度又是中国特色军事法治建设的重要元素，深入推进依法治军的每一个环节、每一项措施都需要军队法律顾问作保障。因此，设立军队法律顾问不仅是依法治军的必然要求，而且是对依法治军举措的重要贯彻。

（二）是维护我国海外利益的必然选择

海外利益是国家利益的延伸。2014年底召开的中央外事工作会议中，习主席提出：“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度”。这些年来，随着中国“走出去”战略和“一带一路”建设的大力推进，其海外利益规模和空间得到空前的拓展。我军执行多样化军事任务日益增多，维和护航、远洋训练、、联合军演、海外撤侨已经成为常态。由于海外军事行动的政治性、全局性、涉外性、敏感性都比较高，所以需要一批懂法律问题的人来处理，如果处理不当，不仅会使国家在外交战略中陷入被动，而且会引发一系列不良的连锁反应，严重损害国家的海外利益。

（三）是建立世界一流军队的必经之路

纵观世界军事强国的发展历程，我们可以发现，为部队设立军队法律顾问，是世界大国普遍和成熟的经验。在美国，国防部一级专门设立负责立法事务的助理国防部长，同时还设有一名国防部法律顾问；参谋长联席会议主席下设有一个法律顾问办公室；海军部有立法事务办公室、法律总顾问办公室、司法特别助理、立法支援特别助理；空军部设立立法联络局、法律总顾问、军法局；陆军部专门设立一名副部长级的闻之法律顾问；此外，各军种的参谋机构中设有军法参谋，在军法部门中还设有专门的国际法和作战法部门，其最终目的是为部队的行动提供法律保障。海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争的军事行动中，美国组织的法律顾问更深入、更充分地参与军事行动，在对事关武力运用的合法性，作战方法和手段的选择、攻击目标、战俘处理，以及与东道国、国际组织和宗教组织等涉及国际法方面的问题进行充分细致的论证，极大地减少了美军作战阻力。在英国，将军法顾问设立在国防部和陆海空三军，国防部和皇家海军设有军法总署，其主要任务是对军事立法事务提供法律建议，并且对国防部或各指挥部提出的法律问题提供法律服务。在法国，长期以来致力于完善军事法律机构，建立比较全面的法律顾问制度，法国国防部、陆军各部机关和部队都设有法律咨询机构。在德国，设有专门的法律顾问，德国国防部下设有管理和法律司，负责军队的法律顾问工作，同时还规定，各级指挥部门的负责人在一些涉及法律的问题上，必须听取法律顾问的意见。实践证明，各国如此重视军队法律顾问，是经历多次战争和冲突中总结出来的经验和教训。 军队的法治化就是战斗力，只有懂法、守法、用法的军队，才能在战争中始终保持不败之地。

三、完善军队法律顾问制度的几点思考

（一）立足当下，解决急需问题

完善军队法律顾问制度并非一蹴而就，需要大量的实践和论证，但这需要大量的时间。目前，我国国际形势面临重大挑战，南海问题、钓鱼岛问题、中印边境问题、台湾问题等一系列热点问题时刻充斥着我们的神经。因此，我们要在推进军队法律顾问不断普及的情况下，着重关注重点地区和重点方向，立足当下，解决急需问题。如在航母上配置懂法律的军事人才，建立法律顾问团队。这样一来，不仅可以减少不必要的摩擦冲突，而且可以争取法理上的主动权。

（二）夯实人才储备，加强军队法律顾问人才的培养

人才队伍是军队法律顾问的重要保障。要致力于全军法治教育的普及，重点抓住军事院校法律人才的培养，将法律课程纳入到军事课程学习中去。同时，要适应国际发展形势，探索军事法律人才培养模式，在原有的基础上，建立军队法律职业培训机构，加大优秀军事法人才的培养力度，夯实军事法律人才的选拔基础。要紧紧围绕强军目标的任务，坚持公开、民主、竞争、择优的用人导向，畅通法律顾问的上升渠道，保证军队法律顾问的质量。要推进军民融合，构建军地法律人才的任职和交流平台，将地方成熟的法律人才培养机制，引入部队中来。

（三）尽快出台《军队法律顾问法》

截至目前，我军法律顾问的任务主要由军队律师和学者承担，尽管取得了一些显著的成绩，但现行的律师制度并不能满足当下的军事需要，原因之一就是军队律师法规的不完善。尽管《律師法》规定国务院和中央军委制定军队律师管理的具体办法，但是迄今为止，我国尚未出台正式的军队律师法规。其次，军队法律顾问编制体制不健全，对军队法律顾问的来源、岗位设置和管理体制都需要法律法规加以明确。最后，军队法律顾问的职责权限没有详细的规定，不利于军队法律顾问做到有法可依、有章可循。我国目前还没有一部正式的《军队律师法》，更没有《军队法律顾问法》，规范性、系统性、强制性不够，这是构建军队法律顾问制度的一大难题，急需尽快出台《军队法律顾问法》等相关法律法规加以解决。

（四）军事训练的实践促进军事法律人才的培养

设立军队法律顾问的目的，主要是为部队的决策提供意见和咨询，这就要求法律顾问本身具备很强的部队法律实践。然而，现实却是理论和实践相分离，懂得军事法律的人才没有部队实践经历，而有丰富部队阅历的却不懂军事法律，这也对军队法律顾问的设立带来了极大的挑战。因此，我们需要把法律运用作为一项内容放到一些日常训练和重大演习当中，以此来提高军队法律顾问对于法律的运用能力。同时，将军事行动纳入到军事院校的培养方案中，提高指挥官的法律素养，以军事训练的实践促进军事法律人才的培养。

四、结论

军队法律顾问制度就是无形的战斗力，无时无刻都在影响着指挥官的决策和部队的行动。鉴于此，世界各个军事强国都是十分重视军事法法律顾问的建设。而我国军队法律顾问起步较晚，发展尚不成熟，目前落后于一些发达国家。因此，有必要借鉴一些具备丰富军事法律顾问制度经验的国家，如美国、俄罗斯、英国、法国等，并结合我国的具体实践，形成一套自己的军队法律顾问制度，从而为我军建设和军事行动提供法律保障。

注释：

徐连跃.军队律师在未来战争中大有可为.长缨.2004（1）.

张朝辉.轮军事法律顾问制度之构建.西安政治学院学报.2015（4）.