健全政务公开评价机制 推进政府信息公开

摘 要 简政放权在于对权力的归属、运行进行重构，也是对权力的一种限制，政府信息公开制度本质上就是通过法定的程序对权力进行限制，因此通过政府信息公开实现、促进、监督简政放权，同时也通过简政放权扩大政府信息公开。本文以第三方评估的视角，提出健全政务公开评价机制，推进政府信息公开。

关键词 政务公开 政府信息公开 第三方评估

作者简介：房宇，辽宁行政学院教师。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.061

党的十八届五中全会中提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能”，全会提出的“放、管、服”相结合区别以往“精兵简政”的机构改革的目标，也区别于之前单纯提“简政放权”，可以说“放、管、服”相结合是政府职能向服务型政府转变的要求。改革是一场革命，改革能否取得成效取决于目标的制定和具体措施的执行，简政放权在于对权力的归属、运行进行重构，也是对权力的一种限制，政府信息公开制度本质上就是通过法定的程序对权力进行限制，因此通过政府信息公开实现、促进、监督简政放权，同时也通过简政放权扩大政府信息公开。

一、“放、管、服”对政府信息公开的要求

《2017年政务公开工作要点》明确提出要推进“放管服”改革信息公开，以政务公开助力促改革。

（一）简政放权对政府信息公开的要求

行政权具有天然的扩张性，但也会随着历史发展发生变化，但是只要国家存在，权力就不能消除。政府职能也不是一成不变的，也会随着国家、社会、经济、文化的发展而产生变化。在市场经济中，政府不再是全能的角色，不需要承担更多的属于市场、属于社会的职能，不需要去触及纯粹属于个人生活的领域，而是承担自身应该承担的角色。洛克认为：“政府是人民自愿通过协议联合组成的‘共同体，其目的是保护他们的财产、安全和公共福利。” 因此从行政价值的角度，政府职能应该是在法治的框架下，追求社会福利的最大化，保障自由、安全、秩序，并承擔保障不利后果的责任。

简政放权就是要向市场放权、向社会放权、向下级政府放权，利用市场这只看不见的手和社会、政府这两只看得见的手，充分发挥各自的作用，优化政府职能和机构设置，规范权力的运行，提高政府效能。简政放权从程序方面首要的要求就是公开，包括权限公开、职能公开、流程公开、责任公开。公开才能检验政府是否真正将权力下放。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》里明确要求省级政府、市县政府以及依法承担行政职能的事业单位要完成权力清单的公布工作。不仅权力清单包括责任清单在内，都要通过政府门户网站集中展示，并及时动态更新，方便公众获取和监督。

（二）放管结合对政府信息公开的要求

简短的简政放权实践证明，只放不管是不行的，因此要放管结合。从中央到地方的行政体制来看，上行下效，往往国家层面国务院放了什么权力，地方层面省级政府、市级政府、县级政府就下放什么权力，不管下面的基层政府能不能承接一律下放，而基层政府往往缺少承接的能力，无论是专业人员配备上、资金设备方面还是制度层面，许多权力都不能承接住，因此在放权方面要从实际出发，不能“一刀切”。我国没有编制法，因此在编制管理上应在编制规定的职数范围内进行动态调整，同时完善行政执法监督体制改革。政府还要加强事中、事后监管，充分发挥监管职能，通过政府信息公开制度，自觉接受公众监督。

（三）优化服务对政府信息公开的要求

登哈特提到：“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”。 政府在行政体制改革的过程中制定的政策要从服务角度出发，将建设服务型政府作为重要目标。

服务型政府的要求要创新行政管理方法，提高政府治理能力现代化，政府最终是为公众服务的，对于公众来说并不关注政府下放了多少权力，政府保留了多少权力，也不关注行政审批项目具体有多少，而是关注办事是不是比以前方便了、快捷了。因此在当今大数据时代，要充分利用互联网，实现网上查阅、网上咨询、网上审批、网上监察，建立平台信息共享，优化程序、提高效率。通过政府信息公开制度，加大公开力度，加强对政策的解读，公开服务指南、基本公共服务信息，方便公众办事，推动进一步深化改革、改善民生，提高政府的服务质量。

二、通过政务公开评估发现当前政府信息公开存在的几个问题

我国的《政府信息公开条例》自2008年实施以来，政府信息的公开范围变得越来越大，政府信息的公开渠道也比以前多样，对于推进民主法治建设具有重要的意义。但是在对政务公开进行评估的过程中，也发现了政府信息公开制度存在的一些问题。

（一）依申请公开的渠道、答复等存在问题

政府信息公开分为依职权主动公开和依申请公开。《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”依申请公开制度本身对申请人就有特殊的限制，实践中的情况更是存在着很大的问题。

1.申请的渠道问题。在第三方评估的过程中发现：有的政府网站上写明了依申请公开的流程，并可以在线提出申请，有的可以直接在网页上提交申请，有的需要下载申请表邮寄到指定邮箱，有的政府网站没有依申请公开的网络渠道。有的政府网站需要注册才可以提出申请，然后注册并没有人管理合答复，不能在需要的时间提出公开申请，无形中增加了申请的难度。

2.申请的答复问题。通过第三方评估，辽宁14个地级市的依申请公开答复情况并不乐观，三分之一左右按照申请的内容、答复的期限、答复的形式等进行了规范答复，三分之一出具了非本机关信息告知书，三分之一超期限答复或者没有答复。面对同样的申请公开的问题却有不同的答复情况，说明我们依申请公开答复的具体制度还不够健全。

3.非本机关信息告知书。实践中申请人会向非制作政府信息的机关申请信息公开，这个时候被申请机关会出具非本机关信息告知书，按照地方规范性文件的规定，对能够确定该信息公开部门的，告知该部门的名称及联系方式，在实际操作中，有的市政务公开办告知了部门名称但是没有提供联系方式，有的市政务公开办在收到申请之后直接将申请转给了应该公开的机关，后一种做法方便了公众，可以借鉴类似于复议方面的规定，复议在找不到具体机关的时候可以向县级政府直接复议，信息公开也可以统一由政务公开办受理，之后移交给应该做出公开答复的机关。

（二）缺少直观解读

政府信息公开包括静态的权力信息与公开权力的运行状态。在行政审批流程方面，不仅公开办理依据、受理条件、申请材料、审批程序等内容，还应该用直观的方式包括图片、卡通、视频、音频等方式进行业务流程的介绍与说明。第三方评估过程中发现，直观的解读很少，多数是官方文字性的解读，有些词语很专业也很晦涩难懂，只在网站上不能够完全了解某些新出台的政策规定，这样使得在网络上的公开并不能达到应有的效果。应该增加直观的解读方式，让公众了解政策更容易。

（三）政府门户网站建设不足

政府网站建设是政府工作的重要方面，也是信息公开的主要阵地。和知名的门户网站（新浪、搜狐、腾讯、网易等）相比，政府的网站往往没有特色，内容不吸引人，网站的基础功能还没有发挥，应该加大与其他媒体的沟通合作。政府网站的内容更新不及时，有的网站已经闲置，某些栏目的内容几年没有更新。政府网站设置的链接很多都是与内容无关，甚至是失效的链接。网站板块也比较杂乱，比如为了应付考核与评估，临时增设栏目，而增设的板块与网站的整体不相协调。

网络化、信息化是政府信息公開工作的必然要求，政府的网站是政府的门面，也是政府的名片，应该做好。比如审批制度改革中优化审批流程方面，要打破部门壁垒，依托网络建立审批“云”服务模式，实现行政审批资源共享。规范技术标准，努力实现审批全程网上运行。

（四）档案馆、图书馆建设不够

《政府信息公开条例》规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获得政府信息提供便利。可以说档案馆、图书馆是政府主动公开信息的重要场所，政府应该及时将需要公开的信息提供给档案馆、图书馆。在评估中发现：有的地方设置档案馆供公众进行政府信息查询，但是利用率较低，位置偏僻、公众并不熟知档案馆有所需信息等等因素导致很多档案馆、图书馆都闲置。而且通过档案馆进行信息查询周期很长，有的地方档案馆规定需要先提出申请，然后进行排号，并不是申请当天就可以获得查询的机会，这样公众获取信息会不及时，影响自身权益的保障。

档案馆和网站相比，需要更多政府投入，档案馆也应该充分利用网络，发挥线上与线下联合的作用。采用合适的供公众查询渠道，缩短申请期限。和档案馆相比，图书馆在政府信息公开的方面更差一些，体现在有些城市的图书馆对外开放的程度不高，开放时间较短。应该加强档案馆、图书馆的建设，充分利用可以利用的资源，不要闲置和浪费公共资源，更好的为公众提供政府信息。

（五）政府与公众欠缺互动

政府必须利用各种网络平台建设，方便公众及时获取政府信息。现阶段政府信息公开缺少与公众的互动，无法真正实现和保障公民的参与权与监督权、抗辩权与陈述权。随着公民权利的发展，公民自身的权益需要得到保障，公民也积极参与政治权利来推进利益的平衡与分配。在政府信息公开的层面，公民需要获取自身需要的信息，会向政府提出咨询；公民在行使参与权、监督权时，会向政府提出建议；公民在自身权益受到侵害时，需要救济，会向政府提出抗辩和申诉。在政府网站上，缺少与公众的互动，在重大决策预公开制度征求社会意见时，公众提出的建议、意见很多未被采纳，也没有提供不采纳的理由。部分涉及到本地区、本部门的重大事件、社会关注的热点问题等公众提出的意见、建议等政府没有回复。行政公开的公共利益必须和不公开的公共利益互相平衡。各种利益互相平衡是社会生活的重要基础。 权力与权利之间需要平衡，也需要互动。

除了以上几方面问题之外，政府在信息公开中还有一些问题，比如公开的内容不完备，权力运行重点领域信息公布不及时，公共服务重点领域的信息公布不细致，保密审查、考核评议、投诉举报等制度建设不健全，这些问题的存在说明我国政府信息公开工作在条例颁布之后取得了一定成绩，但在取得成绩的基础上，还要看到问题，政府信息公开不是简单的公开，还要看公开的程度、公开的好坏、公开的成效等。

三、健全政务公开的评价机制

从狭义的角度看政府信息公开不同于政务公开，政务公开更侧重政府行使职权层面，政府信息公开的内涵和外延都要大于政务公开，但对政务公开工作的评估在很大程度上会影响对政府信息公开的评价，也会反映政府信息公开制度运行的问题。因此应该健全政务公开的评价机制，进一步推动政府信息公开。政务公开工作已经纳入到政府的绩效考核体系，应该科学的设置评价指标，完善对政务公开工作的奖励及问责机制。

（一）第三方评估机构

引入第三方机构对各级政府以及政府部门的政务公开质量进行评价。第三方机构必须是独立的、公正的，通过客观数据反映政府机关政务公开工作情况，通过实地考查对政务公开工作细节进行核实。第三方评估机构的选择应该是行政机关以外的科研机构、研究院所。第三方评估机构要从自身的领域出发，也可以由第三方评估机构来聘请相关的专家、学者组成评估小组来进行评估。

（二）評价指标的科学化、合理化

政府的信息公开不仅仅是公开，还要看公开的程度、质量与效果，公开的好坏，所以要科学化、合理化的设定指标。根据国务院办公厅的《2016年政务公开工作要点》的要求，主要围绕六个方面推进公开：一是围绕深化改革推进公开，二是围绕促进经济发展推进公开，三是围绕民生改善推进公开，四是围绕助力政府建设推进公开，五是围绕扩大政务参与加强解读回应，六是围绕增强公开时效加强能力建设。《2017年政务公开工作要点》也是六个方面全面推进政务公开：一是以政务公开助力稳增长，二是以政务公开助力促改革，三是以政务公开助力调结构，四是以政务公开助力惠民生，五是以政务公开助力防风险，六是增强政务公开实效。评价的指标也应该围绕这政务公开工作的要点进行科学化、合理化、常态化、动态化设置。

辽宁省对省直机关及各市政府公开工作的第三方评估指标体系包括四个大的方面：行政权力信息、政务服务公开、政务参与和回应关切、公开能力建设，分值分别为30分、10分、25分、35分。计分方法分别为否决计分法、完成比例法、综合计分法。评估机构在制定评估体系的时候应该设置合理的指标分值、合理的指标计分方法和科学的考核等次，要慎用否决计分法，在指标细化的同时分数也应该随之细化，不应该设置一个笼统的分数。从内容上看还应该包括因信息公开产生的行政复议行政诉讼的结果。第三方评估机构是否固定？如果不固定是不是每一次评估的指标体系、以及每个指标的分数是否会发生变化？是否会给政府信息公开工作带来不利的影响？这些是值得在实践中继续探索和解决的问题。

（三）评估结果的实效性

评估工作要具有实效性，也就是要有所作用，真正的起到推进政府信息公开的作用。

1.制定有效的反馈机制。评估的结果要向社会公开，要向政府机关及政府部门进行通报，评估的内容应全面的对政务公开工作进行说明，包括提出合理化的改进意见。政府机关及政府部门要对照评估报告的内容完善自身的政务公开工作，查找不足，补充内容，在评估报告公开一段时间后，仍由评估机构或者政府内部的监督部门对政府机关及政府部门的政务公开进行回查。让评估真正的发挥作用。

2.完善奖惩机制。对评估结果公开之后，对于政务工作评分高的政府及政府部门按照有关规定进行奖励，对评分较低的政府及政府部门要进行惩处，对违反关于政府信息公开相关法律法规的应该追究其法律责任，对违反党规党纪的应该追究其纪律责任。

（四）公众参与

除了第三方评估之外，还应该有公众的评价，让评估结果更具有民主性。行政管理体制改革离不开公众参与，以前强调公众参与更多的是决策、执行阶段，现在不仅仅在公共决策制定和执行阶段有公众参与，而且在最后的监督评价阶段也要有公众参与，对于政务公开工作也是如此，在评估中让公众参与进来，从而提高信息公开的质量和水平。公众评价的好坏也最能体现客观事实，将公众的满意程度纳入到评估体系中，广泛听取公众的意见，通过网上调查的形式、座谈会的形式或者意见箱的形式来进行。

第三方评估作为一个新鲜的事物，仍然在起步尝试阶段，但是评价机制应该是一个长效机制，就算不是由第三方机构来进行，也应该是常态化的。应该健全政务公开的评价机制，进一步推动政府信息公开，打造透明政府。

注释：

[英]洛克.政府论（下）.商务印书馆.1997年版.第80页.

[美]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论.中国人民大学出版社.2003年版.第207页.

王名扬.美国行政法.中国法制出版社.1995年版.第975页.