增强党内法规执行力路径探析

谷鑫贺 王国柱

摘 要：党内法规执行力问题既聚焦了理论关注，也有丰富的实践探索。目前，党内法规在执行力上尚存不足之处，其主要原因在于党内法规转化能力不足、运行机制不健全、执行系统环境缺漏等。对此，应注重对执行环境的建构，完善党内法规体系，加强党内法规与国家法律的衔接，健全党内法规运行机制，以进一步增强党内法规执行力。

关 键 词：党内法规；党内法规执行力；执行资源；执行环境

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）09-0026-08

收稿日期：2018-05-02

作者简介：谷鑫贺（1982—），女，吉林扶余人，吉林大学法学院助理研究员，研究方向为法理学；王国柱（1981—），男，吉林榆树人 ，吉林大学法学院副教授，研究方向为民法学、知识产权法学。

基金项目：本文系吉林大学党风廉政建设和反腐工作研究一般课题“增强党内法规制度执行力研究”的阶段性成果，项目编号：2017LZXZY021。

2013年5月27日发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对于党内法规作出了明确的界定。学界对于党内法规的使用包括广义和狭义两个层面，狭义的党内法规即《制定条例》第二条①所指的党内法规，广义的党内法规是包括狭义党内法规在内的党内法规制度体系的简称。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“提高党内法规执行力”，习近平总书记在《加快建设社会主义法治国家》一文中也指出“提高党内法规执行力”，这里所提到的“党内法规执行力”均是广义上的使用，因为《决定》和《加快建设社会主义法治国家》在使用“党内法规执行力”之前都提到了党内法规制度体系建设。本文所述的党内法规执行力亦是从广义角度来使用。

执行力包括转化能力、动态过程、有机系统三个层面的内涵。[1]由此，党内法规执行力也包含三层含义：一是党内法规转化的能力，内含了党内法规自身的体系性、科学性要求，具有实际可操作性。二是动态过程，党内法规执行力的动态过程包括党内法规从制定、监督到实施中的每一个环节。三是党内法规执行力是一个有机系统，即包括党内法规在内的执行主体、执行文化、执行环境、执行资源等的综合有机系统。

一、党内法规执行力的理论关注与实践探索

（一）党内法规执行力的理论关注

笔者以“党内法规”为关键词在中国知网进行检索，获得5140条检索结果。其中，十八届四中全会之后发表的研究成果约占总数的78.42%。而与党内法规执行力直接相关的研究成果比较缺乏，在中国知网搜索共获得98条检索结果，仅占党内法规研究总数的1.91%。关于党内法规执行力的研究主要集中于以下两个方面：

⒈党内法规执行力不足的具体表现。党内法规执行力不足主要表现在三个方面：一是党内法规转化功能不足，即党内法规因自身缺陷而导致其可操作性差。操申斌认为，党内法规建设缺乏总体规划、部分党内法规质量不高、程序性法规偏少、党内立法协调性不强；[2]沈孝鹏认为，部分党内法规缺失或缺乏程序性规定、党内法规之间衔接和协调不足等自身问题影响了党内法规的执行力；[3]廖怀高则以潜规则为视角，论证了党内法规虚置化的问题；[4]邵从清认为，党内法规制度虚置，部分党内法规处于“休眠”状态。[5]二是执行过程中具体环节存在问题。操申斌认为，在执行过程中存在的党内监督机制弱化、党内权力结构倒置、党员主体地位虚置等问题是党内法规执行力不足的重要原因；[6]龚晨认为，执行过程中刚度不强、力度不大、标准不一、手段不活等问题影响了党内法规执行力；[7]唐踔认为，制度执行监督的缺位、对违反制度的行为查处不够也是党内法规执行不力的原因所在；[8]禇尔康认为，党内监督制度对于党内法规的执行力具有积极的影响，监督不足就会导致党内法规执行力不足。[9]三是其他因素如文化制度、环境、观念等对于党内法规执行力的影响。颜纪雄认为，传统文化及“官本位”观念损害了党内法规的权威性和严肃性，进而影响到党内法规执行力；[10]刘先春、叶茂泉认为，执行文化短缺容易弱化党内法规制度的统一性和权威性。[11]

⒉增强党内法规执行力的路径探索。梁瑞英认为，增强党内法规的科学性、系统性、可行性是提高执行力的重要基础，增强党纪党规意识、树立权威、加强宣传教育是提高执行力的基本前提，党员领导干部的表率作用是提高执行力的关键因素，健全监督审查机制、惩处追责机制、审查修正机制是提高执行力的重要保障；[12]胡国喜认为，应当构建党的制度的科学体系，形成制度运行的合理机制，优化执行的资源环境；[13]邵从清认为，增强党内法规执行力，应当通过提高单项法规质量、法规体系整合、党内外法规互动构建科学的党内法规制度体系，完善党内法规传播机制、健全执行机制、强化执行资源的有效供给。[14]

笔者认为，目前学界对于党内法规执行力的研究大多属于间接研究，而党内法规执行力涵盖范围极为宽泛，几乎涉及党内法规的各个层面，对于党内法规的类别化、个别问题的研究因与党内法规执行力间接相关，应当给予适当的学术关注。

（二）增强党内法规执行力的实践探索

质量和执行力是党内法规与国家法律衔接的关节点，[15]党内法规的重要性已经提到国家战略高度，《决定》提出了党内法规体系建设的概念和基本要求，立足于实践，党中央就党内法规建设采取了一系列举措。2009年—2017年，中共中央办公厅法规室联合中央纪委、组织部等有关部门共同编辑并先后出版了五卷不同的黨内法规与规范性文件汇编；2012年起，中央部署了第一次党内法规清理工作，先后于2013年和2014年完成了两阶段清理工作，第一次清理工作完成；部分党内法规的废除和宣布失效有助于增强党内法规的执行力；[16]十八大以来，党内法规制度建设成果显著，出台或修订的党内法规约100部，《制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）引起了广泛关注，由于备案审查机制的设立，使公众对于党内法规执行力的增强产生了期待； 中共中央先后于2013年11月27日和2018年2月3日发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018-2022年）》；2017年5月，中央决定在7个副省级城市和省会城市开展为期1年的党内法规制定试点工作。

二、党内法规执行力不足的成因分析

目前，对党内法规执行力的学术研究已经有了一定的积累，但与党内法规研究的整体情况相比仍顯薄弱。增强党内法规执行力是一项长期而系统的工程，不可能一蹴而就。因此，进一步挖掘党内法规执行力不足的深层次原因，探寻一套既符合我国党情国情又切实有效的执行党内法规的法治措施，势在必行。

（一）党内法规转化能力不足

党内法规转化能力不足是党内法规执行力不足的首要原因。党内法规转化能力不足在我国的法治语境下体现为党内法规自身体系不融洽、党内法规与国家法律衔接不顺畅。

⒈党内法规自身体系不融洽。党内法规清理旨在解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，致力于党内法规体系的协调统一。[17]在第一次清理中，被废止、宣布失效的党内法规约为58.7%，[18]党内法规清理虽极大缓解了不协调现象，但仍无法完全满足党内法规转化能力的要求。具体而言：一是单项党内法规的“立法”质量层次不齐，党内法规政治性语言与规范性语言的交叉使用，促使党内法规中相关概念含义不清晰、不确定。以“干部”一词为例，“干部”本身并非严格的规范用词，其语义复杂且词义弹性空间大，[19]如党员干部、领导干部、主要领导干部，几个词语之间的界限并不明晰、范围不确定，容易造成党内法规适用范围的不确定。二是部分规定过于原则，可操作性不强。如《中国共产党廉洁自律准则》中“党员廉洁自律规范”第三条规定：“坚持尚俭戒奢，艰苦朴素，勤俭节约”，虽具有极强的道德性和原则性，但没有切实的标准和具体措施，其可操作性不强。三是党内法规程序性规定落后。十六大以来，党内法规已经转向实体性和程序性规定并重，但程序性规定依然落后。[20]程序性规定夹杂于实体性规范之中，尚未有专门独立的程序性党内法规，[21]程序性规定无法完全落实实体规范，如《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第十五条规定“村党组织和村民委员会应当结合贯彻执行本规定建立健全党务公开、村务公开和财务公开制度”，但并未明确公开的内容、范围、程序等，导致实体性规范执行力不足。四是党内法规的体系化尚需进一步完善。单一零散的规定容易使制度遭到破坏，也不足以支撑并维持一项制度。十八大以来，制定修订了约95部党内法规，①党内法规体系建设已经卓有成效，但要实现更加科学的体系化仍需进一步努力，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》中明确提出：“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。

⒉党内法规与国家法律衔接不顺畅。十八届四中全会将党内法规体系与国家法律体系共同纳入到中国特色社会主义法治体系中，党内法规对于国家法律而言具有如“先行先试”的实践意义。国家法律是国家运行的基本规范，党内法规与国家法律衔接不顺畅必然会导致党内法规执行力不足。一是党内法规与国家法律调整范围具有重合性。党内法规与国家法律调整范围的重合，其一在于党员与公民的双重身份，其二在于管理事务的重合。[22]在重合的范围内，部分党内法规通过党政机关联合发文的形式以不同的方式和保障措施作用于不同的领域和对象，[23]如中共中央、国务院于2013年印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》。但由于党政机关联合发文的特殊性，其“姓党姓法”的性质之争将影响党内法规的备案审查及司法适用，进而影响党内法规的执行力。二是对党内法规与国家法律重合的事项，其规定有不同的程序，程序的衔接就尤为重要。以反腐败案件为例，党纪责任与法律责任虽属于不同的问责程序，但二者之间又存在程序性的衔接，如纪委与检察院之间如何对接，包括证据规则、审理机关、审级之间的衔接。程序衔接不畅，党内法规就无法得到具体落实或会面临是否合法的争议。又如对于职务犯罪的衔接问题，2018年之前由中共中央纪律检查委员会和原监察部共同出台几部规范性文件进行规范，包括1993年11月由中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、原监察部共同出台的《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》，1998年9月由中共中央纪律检查委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部共同出台的《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件材料的通知》等系列文件。2018年3月，《中华人民共和国监察法》出台，明确了监察委与检察院各自的职责，规定了监察委的留置权，留置权的法定化终结了多年关于“双规”“双指”的争议。但应看到，《中华人民共和国监察法》的出台也带来了新的挑战，如检察院对于监察委移送的案件与由公安机关移送审查起诉的案件的程序有何区别，检察院面对监察委移送的案件如何实现其法律监督机关的职能等。

（二）党内法规运行机制不健全

党内法规运行机制包括党内法规的制定、实施、监督、责任落实等环节。制定是前提，实施是基础，监督是关键，责任落实是保障，任何一个环节不完整都会造成党内法规执行力不足。

⒈备案审查监督机制尚不完善。一是由于党内法规备案审查的缺失，党内法规之间彼此矛盾冲突的现象屡见不鲜。[24]如《备案规定》的实施虽保证了党内法规内部的统一协调，但该规定第二条所明确的审查范围为中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，中央指定的党内法规不属于备案审查的范围。二是由党政机关联合发文的文件备案审查报中共中央备案，对此，屠凯教授认为，“在绝大多数情况下无法作为诉讼依据，也不接受司法复核……党委把本应在正式法律备案程序、司法程序和法律监督程序中接受反复检验的一部分规范性文件偷运出来，自行豁免了”，[25]这剥夺了行政机关对于相关文件的监督职能，变相削弱了人大对于行政机关的监督权力，不利于党内法规规定权力的规范化行使，从而影响党内法规执行。三是党内法规注重备案审查却忽略了对党内法规执行状况的监督。事后监督缺少具体的程序，属于监督的薄弱环节，而制定再完美的制度如果不落实都是一纸空文。目前，党内法规中尚没有关于党内法规执行情况监督的相关规定。如果对党内法规执行状况没有监督，就会导致党内法规虚置、不执行、选择性执行等问题的出现。

⒉追责机制难落实。笔者所述的违反党内法规主要是针对党内法规执行主体而言，即执行主体在执行过程中不遵循党内法规应当承担的责任。追责机制难以落实的一种表现是责任落实不到位。当党内法规明确执行主体在执行过程中违反党内法规的责任时，其主体多数情况下为集体组织而非个人，从而导致党内法规执行难以落到实处。追责机制难以落实的另一种表现在于权利救济缺失。权利救济是公民权利因党内法规执行而遭受损害时的最后一道屏障，但目前，就党内法规而言，人大无权审查，行政机关无权干涉，并不具有司法适用性，这就导致公民的权利救济缺乏保障。因此，应对党内法规执行的责任分配与承担予以起足够的重视。

（三）执行系统环境的缺漏

执行系统环境包括执行主体、执行客体、执行资源、执行环境等。执行系统环境是党内法规执行主客观环境的集合，对于党内法规执行具有重大的影响。

⒈文化环境对于党内法规执行力的影响。一是执行主体观念淡薄。执行主体对党内法规执行具有主导性，执行主体的观念决定执行的基本情况。执行主体的观念是文化环境的组成部分，执政主体尤其是领导干部责任意识淡薄，党员文化认同存在偏差，以新的形式主义、官僚主义代替旧的形式主义和官僚主义，[26]导致党内法规执行存在选择性执行、不执行等问题，严重影响了党内法规的落实。二是工具主义观念阻碍党内法规的有效实施。工具主义观念视党内法规为政策方针的工具，[27]很多党内法规的制定指向性明显，忽略了党内法规的规范性、稳定性和可预测性，导致党内法规沦为“短期工具”。三是党内法规的“属人属性”过分强调义务、制裁，[28]权利保护薄弱，淡化了党内法规的调整、指引、教育等其他社会功能，在这种情况下，党内法规缺乏执行的动力，而更多体现为一种“压迫”“威慑”，这也是党内法规执行力不足的一个重要原因。

⒉执行资源限制了党内法规的执行。资源的投入对于党内法规的执行具有决定性的影响。执行资源既包括人、财、物等硬资源，也包括信息、技术等软资源。实践中，一方面，硬资源不足严重影响了党内法规的落实。从人力资源看，党内法规执行的人力资源复杂，执法水平参差不齐，各地标准不一。从财力资源看，我国一直采用相对单一的财务管理体制，党组织的预算统一由政府提出，因此财力资源受地方财政预算、财政水平的影响很大。收缴的党费由于有明确的使用规定，不足以支撑党内法规的运行实施；另一方面，软资源难以弥补硬资源的不足。信息、技术资源是软资源的核心内容，与硬资源相辅相成，其对于党内法规的执行具有重要的意义。但目前硬资源的不足严重影响了软资源的提升，降低了软资源的实际效用，进而影响到党内法规的执行。如信息时代下，反腐工作对于网络信息的依赖性更强，没有相应的信息技术或技术侦察手段，反腐工作恐将难以开展。可见，如果没有与硬资源、信息资源相配套的技术资源做支撑，党内法规的执行将大打折扣。

三、增强党内法规执行力的实现路径

（一）提升党内法规的转化能力

⒈完善党内法规体系。一是提升单独“立法”的质量。要注重党内法规制定过程中“立法”技术的使用，规范党内法规文本的概念，注重党内法规条文的规范结构，增强党内法规的可操作性。二是注意党内法规之间的协调。在十一届三中全会之前，党内法规受各种“运动”的影响，缺乏稳定性。十一届三中全会之后，党内法规的规范性、体系性逐渐增强，[29]中共中央党内法规制定规划已经具有稳定的预期性和指导意义。笔者认为，应在遵循党内法规制定规划的指导下，理性地看待现有的党内法规制度。在具体的党内法规制定规划过程中，只有着眼于科学完善的党内法规体系，同时兼顾现有党内法规与制定党内法规之间的融洽性，提高党内法规的科学性，使党内法规之间彼此协调，才能够提供明确的指引，从而进一步推进党内法规的执行。三是虽然我国在党内法规构建领域已经取得了引人注目的成就，但现有的成就依然无法满足党内法规建设的需求，党内法规需要进一步实现体系化。

⒉加强党内法规与国家法律的銜接。一是理顺党内法规与国家法律的规定。虽然二者调整范围有重合，但彼此的侧重点有所不同，应当进行区分。明确由法律予以规定的内容，党内法规不得“逾越”。不属于法律调整的事项，应当理顺党内法规如何进行规定，党内法规在哪些范围内、什么程度可以严于法律等关系，这是党内法规执行的基础。二是党内法规应与国家法律充分衔接。暂时不具备条件制定法律的管理事务，可以由党内法规“先行先试”，时机成熟时，再适时将党内法规上升为国家法律。在程序方面，党内法规应与法律程序进行衔接，特别是在贪腐案件中应注意党纪责任与法律责任的衔接，包括不同机关之间的案件管辖，对于同一案件的职权范围以及如何行使权力，权力分工、相互配合以及相互监督的关系等，如此才能保证党内法规有效的落实。

（二）健全党内法规的运行机制

⒈党内监督机制的科学构建。一是备案审查机制是党内法规监督的一项重要制度，应进一步明确和扩大党内法规备案审查的范围，合理构建备案审查的程序、标准，以此保证党内法规的科学性和系统性。二是在党和国家机构改革的背景下，党政机关联合发文具有特殊的作用和价值。对于党政机关联合发文的党内法规，应通过联席会议的形式构建联动审查机制以保证党内法规与国家法律法规之间的协调统一，这样，既能保障党的领导，又能保障人大对于行政权的监督。三是应加强对党内法规执行状况的监督，如此才能将党内法规文本付诸于实践，并保证其合法有效性。

⒉责任分配的科学性与落实。一是明确责任主体，对于党内法规执行过程中存在过失的主体，不论是党组织还是个人都应当进行追责。只有明确责任主体、责任形式以及追责程序，将责任落到实处，才能最终保障党内法规的有效性。二建立权利救济机制，保护当事人的合法权益。党内法规规定大多具有义务性、惩罚性，且党内法规执行造成的损害很难通过行政或司法途径予以救济，对此，笔者建议，应为当事人提供权利救济途径，通过完善党内权利救济机制来保障党内法规执行的有效性。

（三）注重执行环境的构建

⒈执行文化环境的构建。一是加强对执行主体观念的培养。提高执行主体的综合素质，注重其道德观念及现代“执法”观念的培养，尤其是对于党员干部，应进一步提升其责任意识，以此打造出一支素质过硬、思想积极的现代化的执行主体。二是正确认识党内法规对于我国法治建设的重要意义，明确党内法规不仅要有及时性，还要有历时性、稳定性。只有这样，才能切实保障党内法规的有效落实。三是在强调党内法规制裁功能的同时，正视党内法规的其他社会功能，积极发挥党内法规的指引作用、教育作用等，进而推动党内法规的实施。

⒉执行资源的优化。一是注重硬资源的建设。党内法规的执行需要人、财、物等各种资源的支持，提高执行队伍的整体素质、充足的财政支持、充分的物资供应是党内法规能够有效执行的前提。二是软资源的同步建设。硬资源与软资源相辅相成，在硬资源增强的基础上，软资源应同步推进，实现执行资源的升级和优化，以保障党内法规执行效力的最大化。

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（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：The Intra-party Regulation includes three aspects：transformation ability，dynamic process and organic system.The execution of the Intra-party Regulation attracts theoretical attention and also rich practical exploration.The inadequacy of the execution of the Intra-party Regulation is the uncoordinated of the Intra-party Regulation system and the inadequacy of the transformation between the Intra-party Regulation and the national law.In order to strengthen the execution of the Intra-party Regulation，we should improve the Intra-party Regulation system，strengthen the cohesion of the Intra-party Regulation and state laws，improve the operation mechanism of the Intra-party Regulation，and pay attention to the construction of the implementation environment.

Key words：the intra-party regulation；the execution of the intra-party regulation；resources executed；execution environment