软法视域下发展社区协商民主的策略探究

摘 要：社区协商民主是我国社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。发展社区协商民主是我国基层治理中的一项重要内容，软法因其特有的多元主义利益结构、协商性沟通和非强制性执行等特点而与协商民主具有高度的相容性。社区软法建设是推进社区协商民主规范化和深入发展的有力举措。目前，我国社区在运用软法推进社区协商民主中面临内外多重制约，具体表现为优秀干部稀缺、居民参与度低、驻区单位与社区的共建共商机制不完善、上级部门对社区协商民主的支持有限、社会组织和社工专业性不足等。从改善社区内外整体制度环境的角度来看，我国推进社区软法建设的可行策略包括创新党建考核机制、提升网格治理质量、培育和引入社会组织、培训社区工作人员、增强社区居民协商能力、建立多级跨部门协商联动机制等。

关 键 词：社区软法；协商民主；社区治理；协商联动

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）09-0016-10

收稿日期：2018-06-10

作者简介：石磊（1975—），男，山东济南人，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院政法教研部副主任，副教授，法学硕士，研究方向为基层治理。

基金项目：本文系2017年山东省行政学院系统决策咨询定向委托合作创新课题“社区治理中的软法之治研究”的阶段性成果，项目编号：SHZKTZ201717。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势；2015年2月，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》；同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强城乡社区协商的意见》。由此，全国基层社区普遍开始探索协商民主机制建设，协商民主在我国民主政治中的地位日益凸显，与此同时，学界也积极开展研究，涌现出了一批研究成果。研究视角大多从政治学和公共管理学出发，对如何认识社区协商民主，如何设计社区协商民主制度，对协商主体、协商范围、协商程序、协商结果的保障等问题进行了理论探索，这些理论探索多是以典型案例研究方式进行。笔者尝试从法学中软法视角出发，通过对济南市各个区县的典型社区进行实地调研，汇总相关案例，为如何通过软法实践进一步推进社区协商民主深入发展提供理论支撑，并尝试提出对策性建议。

一、软法及其在社区治理中的实践和研究

（一）软法——治理背景下的法学回应

软法的概念最早源于国际法，最初只起到宣示性作用，并未引起法学界的普遍重视，但随着公共治理的兴起、全球化进程的加快和区域经济一体化的推进，软法现象大量涌现，促使国际法学界逐渐关注软法研究。随着我国经济社会的迅速发展，传统管理模式日渐式微，面对多元社会结构的兴起，公共治理理念开始被广泛接受。作为治理手段的软法在这一背景下被引入中国。[1]

软法是相对于硬法而言的。国际法学界最常援引的是法国学者弗朗西斯·施尼德对软法概念的描述：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”。[2]国内法学界以罗豪才教授给出的概念最为权威：“软法是由国家制定或者认可的，行为模式未必十分明确，或者虽然行为模式明确，但是没有规定法律后果，或者虽然规定了法律后果，但主要为积极的法律后果的规则体系，这些规则只具有软拘束力，其实施不依賴国家强制力保障，而是主要依靠成员自觉、共同体的制度约束、社会舆论、利益驱动等机制。”据此，一般认为软法具有三个主要特征：一是规范性，这是软法的形式特征；二是不具有法律约束力，这是相对于硬法而言的根本特征；三是创制主体的多元性，这是作为治理手段的基本特征。[3]软法渊源普遍认为至少包括以下规范：⑴国家法中没有明确法律责任的条款（硬法中的软法）；⑵公共政策，包括国家性政策、社会性政策与政党性政策；⑶行业协会、高等院校、基层群众自治组织等规范本组织和活动以及成员行为的自律规范；⑷执政党、参政党、政协等规范本组织和活动以及成员行为的章程、规则、原则。[4][5]

（二）软法在社区治理中的实践和研究

⒈软法在社区治理中的实践。社区软法是基层社区自治组织制定的规范自身及社区成员行为的准则，是基层群众自治性规范。根据社区软法的内容性质，可以分为自律类、管理类和服务类。自律类软法是社区成员通过平等协商的方式，就某方面公共议题达成某项“约定”，其表现形式多是以居委会或村委会名义发布“村规民约”；管理类软法是社区治理机构在履行职责或开展活动时应遵循的具体制度，其表现形式如“工作制度”“工作纪律”“守则”“准则”等；服务类软法是社区治理机构对自身的工作目标、工作方式、工作状态甚至具体时期内完成任务的数量质量等，对社区成员进行公开承诺，其表现形式多是直接以“工作目标”“服务承诺”等形式张贴于公共服务场所。社区软法除规定部分基本原则外，主要是对社区公共事务中的各种具体事项和办事程序进行规范。如社区花坛、运动场所的维护和使用等。

在社区治理中，软法发挥着巨大的基础性作用，但却一直处于“日用而不知”的状态。国家硬法因其立法成本高、修改难度大、法条表述高度简约等特点，难以为社区复杂多变的日常实际情况提供具体指引，而软法因创制成本低、灵活性强等特点发挥着重要的规范作用。我国社区是一个半熟人或熟人社会，社区软法在创制和实施中的非强制性和协商性特点非常适合社区建设；我国传统文化中注重“脸面”的特质为社区软法发挥作用提供了良好环境。硬法为社区治理提供了基本框架，但在国家法律难以触及或尚未顾及的边缘空白地带，可以由社区软法为社区治理提供具体规范，以实现基层治理的稳定和有效。

⒉社区治理中有关软法的研究。刘祖云、孔德斌认为，乡村软治理强调政府的“官治”与村民的“自治”相结合，在协商民主的平台上倡导多中心治理模式，软法和软权力成为乡村软治理的法理基础。[6]陈光是较早开始社区软法治理研究的学者，而且坚持至今，其认为“社区治理中的规范是多元的，……由不同社区治理主体创制的社区公共事务管理规则或服务准则即所谓的社区软法，也逐渐成为社区治理中愈加重要的一种规范形式，……社区治理规范结构应该是一种多元平衡的样态，而社区软法则应居于基础性和主导性的地位。”[7]学者们在进一步肯定软法对于社区治理的意义之外，[8]普遍认为社区治理中的软法治理要求治理主体的多元，治理方式的协商，治理手段的“柔性”，[9]同时还要注重与国家硬法的衔接，[10]对社区实施软硬法综合治理。[11]

社区协商民主作为基层治理中的重要内容，也受到了学界的广泛关注，大量政治学、社会学和公共管理学的研究文献不断涌现，但遗憾的是几乎没有从软法视角的研究，即使有少量协商民主法治化主题的文献也对社区软法少有触及。[12]基于软法在内生性结构上的利益多元主义和协商民主精神以及效力上的非强制性，其与社区协商民主之间具有极强的相容性。[13]

二、济南市社区协商民主的实践及瓶颈

（一）济南市社区协商民主的制度探索

济南市自2015年开始试点社区协商民主，每个区县确定两个试点社区。2018年初，笔者对这些试点进行了逐一走访调研。以济南市的调研情况为素材，对如何实施社区软法，推进社区协商民主的规范化发展予以初步探索。

从调研情况看，济南市的社区协商民主取得了较好成绩。各区县普遍重视协商民主工作，由组织部门或民政部门出台实施方案，将协商民主工作作为基层治理的重要内容予以推进。各区縣纷纷搭建协商平台，在明确协商主体、规范协商内容、健全协商程序、落实协商成果方面进行积极探索。

总结目前各区县的实践，其中具有共性的做法简述如下：一是建立协商平台，即社区成立协商议事会。议事会是社区协商民主的制度平台，主要成员为社区党委书记、居民代表、监督委员会成员、辖区相关单位代表、“两代表一委员”和退休老同志等，同时根据协商事项涉及的问题，还会邀请相关利益方、政府机关和有关专家。二是健全协商机制。各试点社区普遍建立了较为规范的协商议事流程。以长清区文昌街道为例，其建立了“三四三”协商机制，通过“三法征民事”（干部问事、群众说事、成员提事）、“四步促民决”（党支部筛选议题、议事会拟定方案、多方恳谈求共识、全体表决定决议）和“三措促落实”（“两委”督促抓实施、张榜公示保透明、建立档案促规范）推进工作。三是建立相关协商议事规范。各社区普遍根据自身特点制定了相应的行为规范。这些规范涉及明确协商主体、协商议题范围，协商程序，协商结果分类处理，协商决议监督落实等。四是协商形式灵活多样。社区普遍遵循“大事大议，小事小议，急事立议，无事不议”原则，对于不同的协商事务采取不同的协商形式。这是由基层事务的复杂琐碎和社区工作人员有限决定的。社区事务多，压力大，面对千头万绪的事情，不可能任何议题都采取规范的协商流程，只能根据议题性质采取最经济有效的形式协商。五是协商决议的执行获得基层干部和社区居民的监督与支持。协商决议大多是涉及社区全体居民的公共事务，在执行中有时会遇到个别人的抵触，比如小区停车和宠物饲养的规范管理等。对于个别不遵守规范的居民，社区工作人员通过不懈的沟通和有威望居民的积极努力都取得了良好效果，建立了和谐的社区秩序。

总之，在济南市社区协商民主试点中，基层已经建立起了相对完备的规范体系，而且这些规范在执行中获得了较好的遵循，这些成果得益于基层党委领导下干部们的不懈努力和社区居民、驻区单位、社会组织等的大力支持。

（二）济南市社区协商民主探索中的瓶颈

在调研中笔者发现，在推进协商民主过程中，社区软法的实践深受整体环境的影响，这一环境既包括人文社会环境，更主要的是政治和行政构成的制度环境。总体而言，社区在推进软法中面临内外双重制约。

⒈内在制约。⑴社区领导班子是决定社区软法实效的首要条件，这一点在所有社区的走访中都被重点提及。无论是一直先进的社区还是后来居上的社区，都是因为有一个领导力强的党委班子尤其是党委书记，社区各项工作才得以有序推进并取得优异成绩。但是，优秀干部总是稀缺的。在工作开展并不顺利的社区，缺乏强有力的党委班子，缺乏带头人，往往是首要原因。同时，对于社区党委领导班子来说，其对协商民主的认识也至关重要。有些干部已经认识到社区协商民主平等参与、理性沟通、达成共识的重要性，但依然有不少干部还仅仅是从传统群众工作路线角度认识协商民主，对其中的现代民主元素认识不深不透。对于开展协商民主工作，有的党委班子确实已经建立起了相关制度，承担起了推动社区软法的责任，但有的地方还仅是把开展协商民主作为一项普通工作来看待。这种认知差异导致了社区党委班子对于推进协商民主工作的重视程度不同。⑵社区居民对社区事务参与度低。虽然参与度低是社区协商民主普遍面临的困境，而且表现得尤其突出。协商民主是在参与主体平等协商基础上达成共识的过程，需要协商主体的积极参与和理性沟通，需要对参与规则充分尊重和高度自律。而目前我国社区居民在积极参与和理性沟通两方面都明显缺乏，在对规则的尊重和自律方面也奉行“功利主义”，因此，这些不利因素影响协商民主在社区的顺利开展。

⒉外在制约。⑴驻区单位与社区的共建共商机制不完善。资源瓶颈是制约社区建设的关键，而驻区单位具备各种对社区建设有价值的资源。现有做法一般是凭借社区主任个人或社区工作人员的热情来赢得驻区单位的支持，这种缺乏制度保障的资源支持难以保证长久持续，现有区域化党建中也没有对驻区单位参与社区协商的要求。如何调动驻区单位与社区共建共商还缺乏行之有效的推进机制，直接影响了某些协商议题的协商效果，也间接影响了社区软法的实效。⑵上级部门对社区协商民主的支持有限。主要体现在某些社区协商事项会涉及上级部门的相关职能，需要相关单位给予支持。比如交通微循环、社区早餐点、社区菜市场以及社区网格化的建设质量等。这不是社区居委会或者街道办事处能够独立完成的，往往需要区委区政府乃至市委市政府相关部门的政策支持。⑶社会组织和社工专业性不足。社会组织和社工是社区建设中的重要力量，也是社区协商民主建设中的关键“一元”，但目前的社会组织和社工还不足以成为这多元协商中的“一元”，主要是由其专业性不足导致的。很多社区反映社工难以完成其承接的专业任务，或完成质量不高，这就大大降低了社会组织参与社区协商的价值。

综上，在调研中发现，除了社区在协商民主的具体工作中完善协商程序和贯彻群众路线之外，还需要上级党委和政府的全面支持，这样才能将社区协商民主工作落到实处。

三、社区协商规范的软法之维

（一）社区协商规范的软法属性

法的创制是法律治理的源头，创制过程直接决定了法律自身的“品质”。国家“硬法”往往规定了严格的法律制定程序，也是国家法被称为“硬法”的原因之一。软法的创制则具有明显不同的多样性，表现出极强的弹性特质，“法律惯例多半源于约定俗成，公共政策多半要经过多方协商，专业标准多半依靠确认或者认可， 自律规范多半属于共同体的‘自产自销”。[14]而社区软法属于典型的“基层群众性自治组织”的内部规范，故社区软法的创制主体应是社区自身。

我国《城市居民委员会组织法》第十五条规定：“居民公约由居民会议讨论制定，报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。居民应当遵守居民会议的决议和居民公约。”如果社区协商规范是“居民公约”则必须履行“居民会议讨论制定”和“备案”程序，未履行程序则不能认定为“公约”。从调研情况看，社区的协商民主规范主要是由居委会自行制定，或与街道办事处一起制定，它们更多是社区居委会的一种工作规范，这种工作规范显然不是“居民公约”。那么，居委会自身的工作规范可以是软法吗？笔者认为可以认定为软法。首先，这种工作规范具有明显的规范性特征。协商程序是协商民主的重要组成部分，直接关系到协商的成败，对于社区建设具有重要意义，虽然这些规范在专业性上无法与法律相比，但其对于协商主体、协商内容、协商流程等的规范性不言而喻。其次，这种工作规范是在上级行政规范性文件指导下，各社区自行制定的，符合自治精神，可以认定为社区自治性规范内容之一。自治性组织的内部章程、规定等是软法的重要渊源之一，因此，虽然其不是”居民公约“，但社区居委会制定的协商民主规范也可视为软法。

（二）社区协商规范的法治精神

社区协商规范的内容主要涉及“协商主体、协商内容、协商程序”。济南市各试点社区基本形成了较为完善的协商规范体系，对于协商的各个环节都有相应的规范性要求。基于社区事务的特点和基层党委对于协商民主的理解不同，各社区协商规范内容存在一定程度的差异。有的社区制定了“协商民主议事会自治章程”“协商民主议事会议事规则”“协商民主议事原则”等文件，对于协商平台、协商主体、协商内容、协商程序、协商决定的执行均建立了较为完善的规范体系；有的社区则仅是将协商的大致流程进行了公示，并没有形成完整的规范体系。

⒈关于“协商主体”。在普遍搭建协商平台的前提下，协商主体一般包括：街道党工委（办事处）、社区党组织、居民委员会、驻区单位、社会组织、业主委员会、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方。有些社区还将专家和相关职能部门也列为第三方协商主体，以增强协商的专业性和可行性。从涉及范围看，已经涵盖了所有可能涉及的利害群体以及第三方专业人士，既体现了民主性，也体现了科学性。这说明社区协商事项的协商主体不仅涉及社区居民，往往因协商问题的复杂性而牵涉多个部门。

⒉关于“协商内容”。各社区对协商议事内容的规定存在较大差异，如有的社区协商议事范围是“五议五不议”：“五议”为公共事务、公共矛盾、涉及公共秩序管理、公共设施的建设管理、本辖区管理权限内的其他重大事项；“五不议”为涉及党的政策和国家机关制定的相关法律法规以及有明文规定的事情不议、上级党委和政府有明文规定的事项不议、经居民会议审议的事项不议、明显带有歧视不公正的事项不议、属于个体矛盾纠纷的事项不议。有的社区协商议事范围是“三议三不议”：“三议”是上级党委和政府的方针政策在社区的贯彻落实举措、需报上级党委和政府事关社区发展的重大规划以及重大建设项目、社区内部居民和各类社会组织提出的关于社区发展以及居民利益的重要事项；“三不议”是违反法律法规的事项、存在严重分歧和缺乏协商基础的事项、有较明显歧视和不公正的事项。此外，有的区委区政府在其出台的有关规范性文件中还对辖区的所有社区协商事项进行了统一规定，比如历城区在2017年出台的《关于加强村（社区）协商民主工作的实施意见》文件中对社区协商内容作出了如下规定：⑴城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；⑵当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；⑶党和政府的方针政策、重点工作部署在村（社区）的落实；⑷社区党组织群众工作专项经费的使用，农村财务开支、公益建设、集体经济、产业发展、“三资”管理使用等涉及村（居）民利益的重要事项；⑸法律法规和政策明确要求协商的事项；⑹各类协商主体提出协商需求的其它事项。

从上述规定的具体内容看，协商事项主要围绕两大主题：一是社区中的公共事务，二是上级工作在基层的落实。这是社区工作“自治性”和“行政性”在协商事项中的体现。目前，社区工作规范主要处于居委会的内部规范层面，还没有进入“居民公约”层面，其社区的“公共性”和“自治性”还存在不足之处。从规范性角度看，社区工作规范还处于较为粗疏阶段，其“粗疏性”体现为社区工作复杂多变特点下的“简约化”处理，是否需要向清晰和规范方向发展仍有待进一步探讨。

协商议题本身的“合法性”也在社区软法中有所体现。由于社区协商中专业性不够或者利益驱使，可能会出现议题内容违法的情况，比如侵害少数群体正当权利等。在调研中发现，济南市基层干部和公众普遍具有较强的法律意识，对于协商议题范围的确定一直坚持“合法性”原则。虽然有些社区的议题范围中没有“不合法的事项不议”的规定，但在实际操作中，此类议题难以通过党委的审查，也会在协商会议中有相关专家提出质疑。

⒊关于“协商程序”。“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现”，[15]这句英美司法谚语已经从司法程序扩展到所有公共程序，我国的社区协商民主也受其影响。

济南市的每个试点社区都认真制定协商议事程序，大多数社区的协商议事程序主要规范协商议事流程和协商议事方式。协商议事流程主要包括：意见征集、议题确定、协商议事、党委审核、落实（督促）反馈、结果评估（公示）等；协商议事方式主要包括：线上议事和线下议事，线上有热线电话、微信群、QQ群等，线下可通过楼道长、网格长，社区干部，议事会成员等深入群众进行对话。应该说，从规范的角度来讲，社区协商民主已经制定了比较健全的协商程序，既体现了基层党委的宏观领导，也体现了社区居民的民意汇聚，还體现了现代治理的多元主体参与。在全过程中，程序的公正性和公开性也贯穿始终。社区协商民主的程序规范已经达到了比较好的程度，充分地体现了程序公正的基本要求。

（三）社区软法的执行

软法的效力一直是备受诘责的地方。因其不具备国家强制力，所以软法在实施中的确定性、执行力、拘束力均难以保障，不禁引起人们对软法概念的质疑。[16][17]现有研究认为，软法通过利益导向机制产生了拘束力、确定力、实现力、保护力等效力，[18]通过物质类引导性资源、精神类引导性资源和方式方法类引导性资源对软法实施进行保障。[19]软法在社区的实践一再展示其在基层治理中的价值，只要具备合适的基本条件，社区软法将产生比之国家硬法更加深远的影响。软法对社区具有先天的适应优势，它能克服硬法的僵化和复杂，以更灵活和简约的姿态满足基层干部和群众对于社区治理的需求。

在调研中发现，协商决议的执行主要依靠基层党委的维护和监督，同时，大多数居民的支持也是社区协商民主制度得以顺利开展的重要前提。在协商程序中，议题的确定和协商的过程是前期最具挑战性的。社区工作中往往面临各种问题，居民诉求也是复杂多变，在多样化的诉求中，居委会需要根据国家法律政策和自身能力甄别出具有可行性的协商议题。在议题确定进入实质协商程序后，则因为居民意见存在分歧又需要不止一次召开协商会议。在此之中，协商方式除了正式协商会议外，“上门协商”也发挥着重要作用。对于某些呈僵持状态的协商议题，居委会和街道党委成员“上门协商”往往成为化解僵局的重要一环。在形成协商决议后，对于决议的落地实施，则需要基层干部监督到位。对于公共设施建设，需要基层干部监督施工单位的施工质量和资金的使用；对于公共事务的执行，如文明遛狗等，需要全体居民自律；对于个别未遵守协商决议的居民，需要社区干部以个别沟通的方式来实现协商决议的贯彻落实。

基于上述分析可以看出，对社区软法实施效果产生较大影响的因素主要有如下几个方面：一是基层干部的综合素质在大多数社区具有决定性意义。社区协商民主的各个环节，从制度制定到执行落实都有赖于社区干部的综合素质和工作热情。二是上级政府对于社区协商民主的支持力度。区域化党建的进一步推行促使社区驻区单位开始主动融入社区建设，类似的支持性举措对于协商民主的实效将产生深远影响。三是社区协商民主规范化建设的质量是直接决定协商质量的重要因素。如有的区政府对于社区干部就如何召开协商会议进行专项培训，有的社区就如何召开协商民主会议形成“先表明立场后发言、不跑题、不打断、不攻击”等社区规范。

四、推进社区协商民主的策略

针对调研中所反映出的各种问题以及来自社区的实践经验，笔者从改善社区内外整体制度环境的角度出发，提出如下建议：

（一）创新党建推进机制

党建工作不仅提供思想和组织保证，还是做好基层工作极为重要的抓手。党组织通过创新党建工作思路，可有效调动社会资源投入社区治理。笔者在上海学习时了解到，上海在社区建设中贯彻“三张清单”制度，即资源清单、需求清单和项目清单。资源清单是基层党组织能够联系到的各种资源，需求清单是社区居民存在的各种需求，项目清单是党组织通过项目制将现有资源对接居民需求。需求清单的工作重点是对社区居民需求的有效收集和整理，项目清单主要是做好资源与需求的对接，这两项工作都是通过加强社区内部管理来完成的，资源清单则更多依赖各驻区单位对社区资源的投入意愿。因此，在加大基层党组织工作力度的同时，需要创新党建制度。其中，区域化党建是一个较好的思路。

所谓区域化党建，是指在城乡经济社会结构转型和城乡一体化的背景下，按照区域统筹理念，运用现代管理科学和信息科技手段，在一定的区域范围内，统筹设置基层党组织，统一管理党员队伍，通盘使用党建阵地，形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为结点的网络化体系。[20]区域化党建突破了传统单位制党建的封闭性，通过属地管理和区域化整合来重新调配社会资源，强调运用沟通协商、社会关怀和利益协调等社会化的方式。[21]目前，区域化党建中对驻区单位参与基层协商的要求还不够严格，驻区单位积极性不高，认为社区协商不是自己份内事务，耽误时间和精力，还不出成绩。通过完善党建机制，在驻区单位参与社区党建的具体内容中可以加入参与社区协商民主事项，如对于社区共建中投入多少人力和资源，帮助解决了什么问题等。这里面又可以分为本地驻区单位、外地驻区单位和商业机构，分类要求，合理化共享资源。对于商业机构，如果参与社区共建会从政府获得哪些优惠；对于本地驻区单位，则设置科学详细的参与社区共建的项目；对于外地驻区单位，则根据单位具体情况，先摸底再制定合理措施。

（二）提升网格化治理质量

网格化治理是当前社区治理的基本趋势。进入新世纪以来，为适应社会的发展，基层政府开始推广“网格化管理”，其在加强社会风险防控，提高管理效率，维护基层稳定方面发挥了重要作用。但“网格化管理”重风险防控轻公共服务，重政府主导轻多元参与，不符合服务型政府转型的需求，而网格化治理则能较好克服这些弊端。

网格化治理的优势就是能够将治理资源下沉到社区并实现有效整合。在调研中发现，对社区协商民主而言，网格化治理依然还有很大的提升空间。首先，加强网格员制度建设。网格员制度是网格化治理的基础制度，其建设质量关乎治理质量。社区协商实践也大量借助网格员的信息收集功能，但是各区县對网格员的管理模式并不统一，有专职的，有兼职的，还有志愿的；有的是小区居民，有的是外聘人员，而且各区县对网格员的工作要求也不规范，总体还处于粗放式管理阶段。因此，需要制定工作规范并严格考核，以此提升网格员管理能力和水平，进而为社区协商民主提供及时准确的社情民意。其次，加大网格内的资源整合力度，助推社区协商民主的实现。现有网格虽然对各部门的职能和人员进行了一定整合，但整合力度有限，因此，应进一步明确网格化对社区的服务职能，加大资源整合力度，以提升网格化治理质量。

（三）培育和引入社会组织

社区社会组织是社区治理中的重要角色。它不仅有利于整合多方资源、预防和化解社区矛盾纠纷，也有利于协助基层党组织在城乡社区治理中拓宽治理渠道。近些年来，我国社会组织建设取得了长足进步，但与社区需求和政府职能转变的步伐相比，发展依然缓慢，急需在以下两个方面加强社区社会组织建设：一是大力扶持社区急需的社会组织。社区社会组织的发展不仅体现在数量上，更体现在质量上。比如社区中大量存在的是以退休老人为主的文娱类组织，慈善类和公益类社会组织数量有限，能提供的慈善帮助和公益项目也无法满足实际需求，社区中的失能老人和残疾人难以获得有效帮助。对于此类社区迫切需求的社会组织应该大力发展。二是合理引入外地社会组织补充本地需求。比如济南市中区舜园社区就引入北京的社会组织帮助建立协商民主制度。这既有利于社会组织资源的全国性流动，也有利于发达地区成熟社会组织对其他地区的支持。

（四）培养和吸引社区人才

首先，社区工作人员应该接受全面系统的专业培训。可以通过聘请专家讲课、实地观摩学习等方式提升基层干部社区管理和服务能力。同时，培训需要资源的投入和上级的协调，需要建立长效机制。其次，拓宽社区工作人员晋升的通道。人才匮乏是社区建设的一大瓶颈，破解的有效办法就是拓宽社区干部的晋升通道，以提升社区工作的吸引力。上海市正在探索的“社区工作者职业化体系”值得借鉴。2014年，上海市颁布了《上海市社区工作者管理办法（试行）》〔沪委办发[2014]47号〕，尝试拓宽社区工作者的职业通道，明确规定“畅通优秀社区工作者进入党政机关、 事业单位的通道，鼓励其参加各类竞争性选拔，并在同等条件下优先录用；鼓励党政机关、事业单位根据岗位需要，通过公开招聘、竞聘、调任等方式，有计划吸纳优秀社区工作者；定期安排社区工作者轮岗交流、实践锻炼和教育培训，不断提高其履行职责、服务群众、解决问题的实际能力；加大从优秀社区工作者中发展党员、选拔人才的力度，积极推荐其担任各级党代表、人大代表和政协委员。”这些有力措施已经开始吸引大批青年人才投身社区事业之中。

（五）增强社区居民协商能力

协商民主的实践成效有赖于公众的成熟和理性，[22]社区软法同样需要居民的积极参与和理性沟通。一是基层党组织通过党员联系群众、发动群众，发挥党员的先锋模范作用，把党员培养成协商骨干，破解居民参与度不高的难题。二是在社区协商实践初期，居委会可以通过各种激励措施吸引居民参与，通过发现和培养社区意见领袖带动居民参与，通过大力宣传鼓励居民参与。三是建立居民协商能力培训机制。在协商实践展开阶段，居民如何有效表达诉求、参与协商的各方代表如何进行协商、如何达成共识等协商能力的提升对于协商民主的深化至关重要。

（六）建立多级跨部门协商联动机制

在调研中，济南市的多数社区要求建立包括街道办事处、区政府和市政府职能部门参加的协商联动机制，以破解社区因权威性不足难以组织协商的难题，这在很多社区协商议题中都有所体现。比如社区早餐点的设立就需要与工商局、城管局等单位协商沟通，社区微循环需要与交警和民政等部门沟通，社区停车难更是需要与驻区单位协商能否开放夜间车位，而安全问题需要与公安等部门协商。所有这些社区治理中的民生问题都是居民反映强烈而单靠社区根本无法解决的难题。因此，建立多级跨部门协商联动机制是基层社区的强烈要求和愿望。

笔者曾经到上海、杭州和成都調研基层协商民主建设，各地对于基层治理基本上都秉承“整体性治理”理念，对复杂的“条条”关系从“块块”上进行整合。如成都市成立了市委城乡社区发展治理委员会，将分散在组织、民政、财政、住建等40余个部门的职能统筹起来。杭州市原来62个单位有权对基层进行考核，现在将考核全部整合到民政局，市政府设立“96345”民生服务热线，专门处理基层解决不了的各种问题。上海市早在2014年就出台专门针对基层治理的“14号文件”，并与之配套6个文件，对基层治理进行顶层设计。各地开展的协商民主实践都取得了良好效果，这些经验对济南市建立多级跨部门协商联动机制具有极大的借鉴作用。协商联动机制是真正做好协商民主的重大举措，其可以将基层民生诉求以协商民主的方式传递给政府相关部门，是群众有序政治参与的创新，必将会对我国地方服务型政府建设产生深远影响。

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（责任编辑：刘 鹏）

Abstract：Grassroots deliberative democracy is a key task in China's current grass-roots governance.Soft law is highly compatible with it because of its unique multi-pronged interest's structure，consultative communication，and non-mandatory enforcement.The development of grass-roots soft law is an effective measure to promote the standardization and in-depth development of consultation democracy at the grass-roots level.At present，China's grass-roots communities face multiple internal and external bottlenecks in advancing the negotiation of soft law，specifically manifested in the scarcity of outstanding cadres，low level of residents' participation，incomplete co-construction mechanisms for resident units and communities，and the consultation of democracy among the higher authorities with grass-roots units.Support is limited，social organizations and social workers are not professional enough.From the perspective of improving the systemic environment within and outside the community as a whole，feasible strategies for promoting the construction of grassroots consultative democracy soft law include innovating the party's assessment mechanism，improving the quality of grid governance，nurturing and introducing social organizations，training community staff，and nurturing community residents，negotiate capabilities and establish a multi-level negotiation linkage mechanism.

Key words：community soft law；deliberative democracy；community governance；consultation linkage