新型城镇化背景下河南中小城市空间扩展与治理

焦石文 刘荣增

改革开放四十年来，伴随经济的快速发展，中国城镇化进程不断加快。1978—2017年，中国城镇常住人口从1.7亿增加到8.1亿，城镇化率从17.9%提升到58.5%。河南作为一个人口大省，到2017年年底，全省总人口达到10852.85万，城镇化率首次突破50%。随着城镇化水平的提升，人口、资源、环境等压力也在不断加大，过去以工业化主导、以房地产驱动的城镇化道路已经难以维继。目前，河南省城镇化仍处于加速发展阶段，因此，必须从追求规模扩张的传统粗放式城镇化发展模式向以提升发展质量为主的内涵式城镇化发展模式转型，走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量。

一、城镇化进程中河南省中小城市空间扩展的基本模式

“城市空间是城市社会经济发展的物质载体，城市空间拓展是城市化过程以及城市土地利用变化最为直接的表现形式。”城镇化是经济社会发展的产物，随着经济的增长与消费水平的提高，人民对美好生活的向往和需求也在增加，这在城市居民与乡村居民两方面都有所表现。一方面，传统城区无法容纳居民日益增长的生理和心理需求；另一方面，城镇化过程中大量人口由农村向城市转移，如此，城市空间由内向外的扩展就成为必然现象。对于城市空间扩展的基本模式，国内外学者有较多论述。例如有的学者从扩展尺度的不同对城市空间扩展进行研究，有的学者从扩展方向和维度的不同对城市空间扩展进行论述，还有的学者从空间扩展的内涵和外延展开研究。就河南省中小城市来说，城市空间的扩展主要有以下3种模式。

（一）旧城改造

在城镇化过程中，旧城改造是一个比较通用的模式。一般来说，由于历史原因，老城区人口密度较大，公共服务设施较全，但环境、道路、噪声等人居环境较差。因此，在城市空间扩展方面老城区必然以增加内涵为主。比如，就居住条件来说，由于空间的局限性，要使现有的土地容纳更多的人口，必须对居住区进行重新规划整合。通过旧房拆迁与集中新建小区，让原来居住拥挤的城市居民，迁进花园式的小区，使生活质量得以提高。同时，空余出来的土地，主要用于公共服务设施建设，包括城市绿化、新增场馆、公园建设等。另外还有工厂的搬迁，老城区的工厂分布一般较为分散，又因受制于交通、环保等压力，在城区内很难继续发展。把老城区的工厂迁至郊区，通过设备更新和技术改造，可以使企业得以蓬勃发展，置换出来的土地也可以有效利用。就交通条件来说，老城区的拥堵已成为常态，很难从根本上扭转，但必要的改善还是可以做到的。

（二）新区开发

相比旧城改造，新区开发的优势主要在于有充分的空间进行远景规划。由于老城区受限于空间、结构、产权等多种因素，所进行的改造更多地表现为改善和修补。新区开发则可以结合城市发展的规模、速度、特点进行整体规划，在道路建设、公共服务、综合配套方面有更大的可塑性。作为传统城区的有机组成部分，新区开发得是否合理，关系到新老城区能否形成有效互补，直接影响城市的发展进度。

（三）功能区建设

所谓功能区，就是按照承担城市经济和社会发展角色的不同，在地方政府统一规划下，形成的在空间上相对集中的产业与行业聚集区。在很多城市空间扩展过程中，功能区建设有时候是与新区开发交错在一起的。但是，城市新区主要从生活意义上来考虑，而功能区则主要体现在经济和社会发展方面。就功能区的类型来看，一般分为高新技术产业开发区、经济技术开发区、成业园区、工业园区、高铁新区、产业集聚区、大学城等。如郑州市规划和建设的航空港综合实验区、郑东新区、西大学城、北大学城等，新乡市的经济技术开发区、高新技术产业开发区等。

二、河南中小城市空间扩展中存在的问题

河南地处中部核心地域，是联通南北、东西各省的枢纽，2017年国内生产总值居全国第5位、中西部地区首位，以河南为主体的中原城市群为中国经济第四增长极。河南在城镇化发展过程中，与全国其他地区一样，都经历了城市空间的快速扩展过程。在城市空间扩展过程中，无论是旧城改造还是新区拓展，都是对城市空间的一种重构和再组织，都需要打破原有城市的结构和功能的平衡，因而一定时期内出现一些局部结构失调、功能不完善等问题在所难免，这些问题在中小城市扩展过程中表现得更为显著。

（一）主体功能区交叉重叠

从城市规模来看，在河南省38个城市中，特大城市2个，大城市7个，中等城市12个，小城市17个，数量上来说中小城市占比3/4。就大部分中小城市而言，在其发展过程中，一方面受不同时期政策影响，另一方面由于地方政府决策原因，都不同程度上存在功能区重叠现象。与旧城改造不同，功能区建设是在传统城区之外集中规划和建设的，如前面提到的高新技术产业开发区、产业园区、城市新区、高铁新区等。在功能区建设过程中，很容易在范围边界上互相交叉，甚至彼此覆盖，直接表现就是部分功能尚未完善和融合，另外一些功能区已经开始动工，造成空间交叉重叠，城市功能呈现无序化状态。

（二）城市交通状况欠佳

交通问题是城市空间快速扩展的另外一个直接后果。在城镇化过程中，大量人口由农村向城市和城镇转移，原有的中心城区也就是所谓的旧城无法承载人口压力，城市向外扩展就成为必然。就大部分地区的现状来看，在城市向外扩展的过程中，交通设施一般难以跟上城市空间的扩展速度，交通拥堵就成了一个痼疾。最为常见的现象就是，一些新建道路在初期都是畅通无阻的，但几年之后很快就变得极为拥堵。原因有很多方面，私家车的迅猛增长可能是最直接的一个原因，其增速远远超过道路的建设速度。然而，在城市空间向外扩展的过程中，规划过于保守也是一个重要原因。一般来说，旧城区受制于原有的布局及设施无法把道路大幅拓宽，而新区建设则不存在这种局限。但就现实情况来看，大部分新区道路仍无法满足实际需要，并且在新区与旧城交汇处表现最为明显，向外呈现递减趋势。

（三）公共设施及服务有待完善

在新区建设中，人口转移和市政配套设施很难做到同步进行，需要经历一个逐步完善的过程。因此，一个普遍现象是，大多数新开发的区域，在短期内的公共设施及服务都无法满足需求，突出表现在醫疗、教育和商超几个方面。就医疗来看，医院从规划、选址到建成一般都要滞后于新区建设，国内多数新城区的建设过程清楚地表明了这一点。就教育来看，河南作为一个人口大省，教育方面的压力远远高于其他省份，民众对基础教育的重视程度也是其他地区难以比拟的。在城市空间扩展过程中，学校的建设更为滞后，使得新区从业人员不得不往返于新老城区之间，从而极大增加了生活成本。商超方面，由于资本的逐利特性，在居民密度没有真正增加之前，大规模的建设是不可能出现的，这也是至今为止大型商超还是主要存在于旧城区的原因。上述问题都是居民最为关注的民生问题，直接影响城市空间扩展的质量与效率。

三、河南中小城市空间治理的对策建议

基于当前河南省中小城市空间扩展与功能延伸中存在的实际问题，要实现新老城区以及主要功能区的共生，应注意做好以下几个方面。

（一）坚持顶层设计与城市特色相结合的治理理念

城市空间治理关系到城市能否健康有序地发展，在政策导向上，既要有顶层设计，还要根据城市特征出台具体的规划和措施。就顶层设计来说，要按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》与党的十九大报告要求，有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化发展体制机制。此外，城市间由于存在资源、区位、历史传承、发展基础等的不同，很难按照国家整体规划同步进行，这就要求各地区要出台具体的规划和措施。有学者指出，“实施区域协调发展战略，要根据当前区域发展不平衡的实际，制定差别化的区域政策，建立更加有效的区域协调发展新机制”。

（二）探索多元主体共同参与的治理手段

运用法治方式、实行多元主体共同治理，是我国近年来探索国家治理现代化的经验总结和实践创新，在城市空间治理过程中也要逐步探索这一治理手段。良好的治理手段是达到治理目标的关键，在具体实施过程中，要坚持政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的运作方式，实现政府、市场、社会的有机融合。尤其是在公共服务领域，要积极探索政社合作模式，畅通投融资渠道，使合力達到最大化。党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”政府作为主导方，要积极发挥政策导向和监督作用，除了基本公共服务外，把该交由市场和社会的功能转移出去；市场和社会组织要在政府引导下，按照市场机制和企业管理的规则，积极有序地参与到城市治理中。

（三）实施增量控制与存量优化的推进路径

就我国城镇化发展的整体过程来看，初期主要以快速提高城镇化率为主，加速发展也就成为常态，河南省同样如此。在这一过程中，以消耗资源、环境污染为代价的粗放式增长方式占据了优势地位，城镇化水平提高的同时也使可持续发展面临严峻考验。当前，城市空间拓展第一阶段的任务已经完成，经济结构以及城市发展转型升级则成为了今后一个阶段的主要目标，由量的增加转向质的提升是第一要务。就具体实施路径来说，要加强对城市空间扩展的增量控制，注重从增加存量内涵方面下功夫。要进一步改进社会公共服务及设施，提高城市交通运行效率，做好城市污染防治，提升城市整体文明水平。

（作者分别系新乡医学院马克思主义学院副教授、河南财经政法大学教授）