新形势下土地储备转型路径研究

贺来喜 马彦芳 徐宏涛

土地储备为经济社会发展提供了必要的土地资源要素保障，是政府筹集城市建设资金的重要来源，对城市化快速发展起着至关重要的作用。土地储备与宏观经济运行、货币政策及财政政策密切相关。在经济新常态下，土地储备转型要从如何平衡好城市管理者与经营者的角色为切入点，科学合理制定土地储备计划，改变举债模式，拓宽资金来源，使土地储备良性循环，更好地发挥调控市场、优化资源配置的作用。

土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备对发挥政府对土地的宏观调控作用、增加城市政府收入、盘活土地资产、促进土地资源合理利用起着重要作用。对于地方政府来说，土地储备是增加财政收入、筹集城市建设资金的重要来源。土地储备与經济发展、货币政策、财政政策等有着密切联系。在当前经济发展速度放缓、地方政府债务风险加大的情况下，探索更适合当下的土地储备之路，对于更好地实现土地宏观调控、促进土地资源合理利用、发挥市场在土地资源配置中的决定性作用意义重大。

一、新形势下土地储备面临的困境分析

（一）土地储备制度面临社会质疑

新征收土地是储备土地的重要来源，按照现行土地制度，农村土地属集体所有，被征地农民在征地过程中处于弱势、被动地位，土地征收与否、补偿标准高低均由政府决定。现行的征地补偿标准过低且长期未能提高，与群众期望值相差巨大。近几年，土地供应价格尤其是住宅、商服用地价格一直高企且不断攀升，居民住房价格持续上涨，土地补偿标准与出让价格形成巨大的剪刀差，农民的土地权益受损，征地矛盾重重，因征地产生的群体性事件时有发生，处于征地、供地中间环节的土地储备面临各方质疑。

（二）政府土地储备偏离土地宏观调控目标

土地储备制度设置的初衷是加强地方政府调控土地市场的能力、促进土地资源合理利用。在现行财税体制下，土地储备成为地方政府获取城市建设资金的重要工具。国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占政府预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。城市政府作为土地储备行为的最大受益者，获取更多的土地出让金成为其土地储备的重要目的，这样就造成城市政府重经营性用地开发，轻公益性用地供给的局面，偏离了土地宏观调控的初衷，土地资源不能得到合理的配置，使得公共利益受损。

（三）土地储备与土地需求存在错配

一是存在规模错配。城市政府为获得土地收益最大化，倾向于维持土地市场供给偏紧状态，土地招拍挂市场过热，土地价格非理性攀升，对国家房地产调控造成干扰。二是存在用途错配。城市的合理发展需要住宅、商服、交通、教育、医疗等多用途土地的持续有效供给，政府由于依赖土地财政，往往重经营性用地、轻公益性用地供应，城市公益性用地紧张，商住、商服等用地供给过大，造成土地资源浪费。三是存在时间错配。土地储备后需要进行必要的水、路、电等前期开发投入，一定周期后才能形成有效土地供应。受土地储备计划前瞻性及土地使用权人开发策略的影响，土地储备、土地供给往往滞后于土地需求，难以很好地衔接。四是存在空间错配。人口大量流入的一、二线城市土地需求旺盛，人口流出的三、四线城市土地需求偏弱，现实情况是一些人口净流入城市土地储备规模过低，不能满足需求，一些人口净流出城市对土地财政依赖度更高，更倾向于多储备、多供应土地，城市政府土地储备行为难以反映市场需求，造成土地资源低效利用，市场在土地资源配置中的决定性作用难以有效发挥。

（四）去杠杆背景下土地储备资金来源受限

地方政府债务水平过高可能触发的金融风险，是目前中国经济亟须解决的重要问题，包括“去杠杆”在内的一系列供给侧结构性改革措施，就是要守住不发生系统性金融风险的底线。地方政府债务水平过高与土地储备紧密相关，很多地方土地储备贷款占地方政府债务比重已超过70%。2016年开始，有关部门出台了一系列政策措施，比如土地储备机构名录制管理，禁止将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，清理政府土地融资为目的的各类政府融资平台公司，剥离地方融资平台的土地储备职能，禁止向银行业金融机构举借土地储备贷款，禁止将土地储备贷款用于城市建设等，均是为了堵住地方以土地储备为依托大举借债的行为。土地储备资金只能从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

（五）土地储备与供给难以形成良性循环

近几年，储备土地开始向存量转变，由于征地拆迁补偿费用大幅提高，储备土地的成本支出比例较高，一直维持在土地出让金总支出的80%左右，出让金收入扣除各项成本、城市建设等资金支出，处于基本平衡状态，从土地出让收入中安排土地储备资金显然远远不够。如果无法筹集足够的土地储备资金，最终将出现无地可供，土地出让金收入更无从谈起。

二、土地储备面临的经济社会宏观环境

土地储备行为与经济社会发展状况密切相关，土地收储、供应的规模、时序、空间安排需要与社会发展对土地资源的需求相适应。2010年开始，我国经济进入中高速增长区间，经济发展进入新常态，发展方式从粗放增长转向集约增长，结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存。2017年年末，我国常住人口城镇化率为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%，虽然城镇化速度在放缓，但未来发展空间仍很大，之前过度依赖土地资源投入的城市发展模式已经难以为继，在十八亿亩耕地红线的政策约束下，提高土地利用效率，严控增量，盘活存量，已成为破解当前土地资源约束的必然选择。

三、土地储备转型路径

（一）合理分配土地增值收益，维护被征地农民权益

政府通过土地储备获取高额收益，为城市发展提供了源源不断的资金支持。随着我国经济发展水平的提高，依靠牺牲农民土地权益降低城镇化成本的路径越来越为社会所诟病。十八届三中全会《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，明确提出集体、个人在土地增值收益分配中享有的权利。土地增值收益要优先用于被征地农民安置补偿，确保生活水平不降低，长远生计有保障，为土地储备创造良好的社会基础。

（二）回归土地宏观调控目标，促进土地资源合理利用

以获取土地收益为目标的土地储备，很难让政府的土地宏观调控责任得到有效落实。政府既是城市土地资产的经营者，又是城市土地的所有者、管理者，在经济发展方式转变过程中，政府更应做好管理者的角色，回归土地储备公益定位，由重收益向重责任转变，充分发挥土地调控市场的作用，合理安排公益性与经营性用地的关系，实现土地资源优化配置目标。

（三）科学合理制定土地储备计划，提高土地资源配置效益

土地储备计划应与国民经济和社会发展规划、国土空间规划充分衔接，与城市近期建设规划、土地市场运行、城市建设资金需求及地方政府债务限额相适应。要合理安排储备规模、结构、布局及供应时序，既强调储备计划的约束性，又重视计划的灵活性，尤其是在经济发展波动时期，要充分考虑土地储备供应时滞问题，提前做好预判，提前优化调整储备计划。

（四）改变举债发展模式，拓宽土地储备资金来源

土地储备资金缺乏将影响土地收储进度及土地的及时出让，进而影响地方经济发展及债务资金的及时偿还。在当前严控地方政府债务政策环境下，转变对原有银行融资方式的依赖，积极寻求与社会资本合作，是拓宽土地储备融资的必然选择。储备过程中可以将部分工作交由企业实施，储备土地前期开发等建设工程可以以政府采购的形式，将相关的勘测、评估、拆迁安置服务等项目纳入政府购买服务范围，在国家政策允许的范围内充分利用社会资本。

（五）提高储备土地质量，促进土地储备良性循环

实现土地储备良性循环，必须保证所储备土地能够及时供出，实现土地储备资金良性循环。要严把土地储备入库关，确保储备土地产权清晰，不存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地灾风险等情况。引导土地储备从新增转向存量，发挥市场机制对存量土地的配置作用，提高储备土地的质量。

（作者贺来喜的单位为河南省征地储备中心，马彦芳、徐宏涛的单位为河南省国土资源调查规划院）