积极稳妥推进混合所有制改革

刘现伟

混合所有制改革对于完善国有企业治理结构、提高企业经营效率和市场竞争力具有重要意义。混合所有制是未来国有企业改革的重要突破口，特别是在当前国企改革迟迟难以破局的背景下，推进混改更具有十分重要的现实意义。随着试点企业数量持续增加、试点范围不断扩大，混合所有制改革呈现出加速推进势头，然而在改革推进过程中，仍然面临很多不容回避的突出问题，需要进一步解放思想、统一认识、突出重点、寻求突破，积极稳妥加快推进混合所有制改革进程。

一、当前混合所有制改革存在的突出问题

（一）思想认识尚未完全统一

当前人们对于混合所有制改革的思想认识、方向和思路尚不统一，对于究竟采用什么模式尚未有明确统一意见，更多的改革政策措施仍然停留在试点、试验层面。对于混合所有制改革的内容及方式等存在着一些误区和分歧，影响了国企推进混合所有制改革的决心和动力。有些国企干部职工主观地认为，民营企业重组国企往往会侵占国有资产，自己是国家主人，岗位与待遇不能随便动，抵制国有企业改制以及改制后的运行。对于混合所有制改革中国有资本与民营资本融合的问题，很多人持有一种误解，认为国有资本的委托代理问题会加快国有资产流失的速度。对国资国企改革的种种疑虑和思想认识不统一，一定程度上影响了国企改革的信心和决心，延缓了国有企业改革进程。

（二）有些改革政策不协调不配套

混合所有制改革是一项复杂的系统工程，涉及国资国企监管权力分配与制衡、股权结构优化设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产定价等多个方面，虽然中央已经有了“顶层设计”文件，但一些具体问题还需深入研究。由不同部门主导的国企改革系列配套文件还不够协调，或者可实施性不强，导致国资国企改革落实部门和企业无所适从。地方政府在结合本地情况制定实施意见和配套政策时比较谨慎，政策文件的出台普遍滞后，一定程度上影响了混合所有制改革的进程。

（三）改革推进机制不健全

混合所有制改革推进机制不健全甚至是缺失，推进国有企业改革的内生动力还不够强，想改革、争改革、会改革的局面还有待形成。目前，国务院成立国有企业改革领导小组，统筹协调推进国有企业改革，但是国有企业改革政策制定、改革方案落实还主要依靠各个相關部门和地方政府。特别是，推进国有企业混合所有制改革，更多地应该是企业的市场化行为，而不应过多强调政府的行政化指标管理。但从实际情况看，国有企业和非公企业主动推进混合所有制改革的积极性还不是很高，具体表现为国企有顾虑、民企有担忧。如果缺乏在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障，这种顾虑和担忧就难以消除，国企混合所有制改革也就难以实质性推进。

（四）改革考核激励机制缺失

国有企业混合所有制改革涉及重大利益关系和体制机制调整，牵涉面宽、影响大，无论是对于改革决策部门还是对于改革落实部门和企业，都是一个巨大挑战。目前，对于国资国企改革的政策制定和落实还主要分散在各个部门，各部门之间缺乏有效的沟通协调机制，甚至是部门利益分割、政策不协调不配套、改革推进工作相互掣肘，制约了改革合力的形成。众多改革政策的制定、落实和监督都由一个部门主导、其他部门配合，各个部门各自为政，而且还缺乏有效的改革考核激励机制，导致相关单位推进国资国企改革的积极性、主动性不高。

二、正确认识混合所有制改革及其重大意义

（一）正确认识混合所有制改革

当前人们对于国企混合所有制改革的思想认识尚不完全统一。有些人认为混合所有制改革会成为“中国版的私有化”形式。其实，这种认识是完全错误的。混合所有制改革绝不是国有企业、国有资产的私有化，不是削弱国有经济，不能以是否混合与混合多少来衡量改革的态度与性质，而是要通过改革，使国有企业、国有资本更好地融入市场，在市场竞争中进一步增强国有经济活力、控制力和影响力。

混合所有制改革是针对当前国有企业仍然存在的产权模糊、投资主体不明确、投资方的权利和责任不清晰等问题，从完善国有企业公司治理机制入手，通过市场化途径引入非公有资本实现企业股权多元化，优化企业经营管理方式，但绝不是化公为私和私有化。国有企业混合所有制改革的根本目的是要通过引入“所有者的眼睛”来提高监督效率和降低监督成本，完善企业法人治理结构，建立现代企业制度，是要提高国有企业经营效率、确保国有资本保值增值。混合所有制改革绝不是“国退民进”，而是要实现“国进民进”“国民共进”共同发展。

（二）深刻理解混合所有制改革的重大意义

混合所有制改革有利于加快完善我国初级阶段基本经济制度。要充分发挥各种所有制的优势，激发各种所有制的活力和创造力，推动社会生产力的发展。通过发展混合所有制经济，促进各种所有制经济交叉持股和相互融合，可以有效发挥国有经济的规模优势、技术优势和管理优势，有效发挥非公有制经济的活力和创造力，促进各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展，从而促进基本经济制度不断完善。混合所有制改革的出发点和落脚点就是要促进微观市场主体不断成熟完善和基本经济制度运行更加有效、定型。

混合所有制改革有利于放大国有资本功能。混合所有制经济从本质上说是不同所有制资本之间相互参股的股份制经济，是一种富有活力和效率的资本组织形式。混合所有制改革可以将国有资本的规模优势与民营资本的灵活市场机制优势有机结合、合二为一，从而产生“1+1>2”的治理效果。以效益最大化和效率最优化为导向，在新的历史条件下推动国有企业发展混合所有制经济，依托混合所有制的多元产权架构及其运行机制，可以增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射带动功能，吸引和放大民间资本投资，从而直接放大国有资本功能，激发国有企业内生发展动力，在市场竞争、资本流动和优化重组中不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

混合所有制改革有利于完善国有企业法人治理结构。当前，国有企业发展尚存在一些深层次矛盾和问题，特别是企业法人治理结构不完善，内部人控制问题突出，推进国有企业混合所有制改革正是解决这些深层次体制机制问题的重要突破口。通过开展混合所有制改革，能够借助不同性质资本的特点，实现不同所有制资本的优势互补，形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构，加快建立国有企业现代企业制度；能够进一步明晰产权，强化不同产权主体的监督制约，更加高效地规范约束企业资产处置，防范资产流失，实现资本保值增值；能够推动国有企业健全优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的内部管理机制，激发企业的内生动力。

三、突出改革重点寻求机制突破

（一）把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口

配置合理的股权结构是混合所有制改革的关键所在。要加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全问题，发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制企业从追求形式和数量的“粗放式”混合，向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成。

除国有资本必须保持独资、绝对控股的特殊国有企业外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思维方式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构。只有相对均衡的股权结构才能保证出资人真正到位。国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例超过三分之一甚至超过一半，使出资人真正到位，建立用手投票而不是用脚投票的机制，让各类股东在公司决策和治理中都能发挥应有作用。因此，从完善治理、强化激励、激发企业活力目的出发，必须把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口，积极引入各类投资者，竞争性领域国有资本持股比例不设下限，以市场为导向鼓励企业兼并重组，根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。

（二）切实转变混合所有制企业激励约束机制

混合所有制改革不仅仅要实现投资主体的多元化，重点还在于是否实现了混合所有制企业内部机制的真正转变，通过融合民营企业机制灵活、效率高和国有企业管理规范的优势，完善治理、强化激励，建立起产权清晰、权责明确、决策民主、管理科学、富有效率的现代企业制度，提升企业运行效率和价值创造能力。

要构建科学的公司治理，设置合理的股权结构，既要防止出现一股独大，也要避免股权过于分散。合理分配各类股东在董事会的席位，充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权。各类资本通过在公司治理结构中的合理安排，既相互促进又彼此制衡，形成生机勃勃又稳健持重的决策风格。建立现代企业制度，实行决策权、监督权、执行权“三权分离”，形成股东大会、董事会、监事会和经理层“三会一层”既相互分工又相互制约的有效治理体系。

坚决推进国企高管和职工的身份转化，推动国有企业去行政化，建立市场化的选人用人用工和分配机制。混合所有制企业的经理人团队应坚持市场化、社会化、去行政化、去官本位。混合所有制企业要实行职业经理人制度，通过市场化方式选聘经理人，明确将企业核心管理层的身份由类行政事业编制完全转为企业编制，其任命权真正由组织部门转到企业的董事会。给予核心管理层阳光持股，使他们的切身利益和企业利益最大程度一致化，使其经营管理潜能得到充分释放。建立奖惩分明的绩效管理制度和员工激励机制，调动全体员工的积极性。

四、积极稳妥加快推进改革进程

（一）規范混合所有制改革操作程序和实施细则

混合所有制改革的实施过程和操作细则同样决定着改革的成败。混合所有制改革的目的不是为混而混，而是为了焕发企业活力和创造力，任何运动式、刮风式、盲目性操作，都违背改革的目的和初衷。改革必须自上而下进行总体规范和设计，并与尊重基层创新经验相结合。

推进混合所有制应履行法律法规明确的程序。根据中央出台的国企改革指导意见、优化国资布局要求和发展混合所有制经济的意见等顶层设计和有关政策要求，由国有企业股东会或董事会制定推进混合所有制改革的方案。方案需征求职工意见，充分保障职工对企业改制的知情权、表达权和监督权。方案最终需要报国有企业改革领导小组或同级政府审定批准，报同级国资监管机构备案。国有企业集团下属企业改制重组，一般由集团公司决定，重要子公司改制重组方案报本级国资监管机构，国有控股上市公司按相关规定程序执行。改制重组涉及公共管理事项的，须报政府有关部门审核或征求意见。

完善国有资产评估定价机制。资产评估定价是难点，也是关键一环，要进一步优化程序，更多通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，提高资本市场运行效率，发现企业有形与无形资产价格，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。按“进场属常态、协议属例外”原则，制定例外清单和例外审查制度。建立利益相关人员的回避制度，利益相关人员不得参与混改方案的制定和组织实施工作，以防止关联交易和利益输送。

（二）加强配套政策协调形成政策合力

提高国企改革配套政策文件整体性协调性。混合所有制改革要高度重视协调配套，对相关配套文件进行系统规范梳理，注重配套政策之间衔接和前后出台政策的连续和衔接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定，增强国企改革系列配套文件的整体性、协调性。赋予地方和企业更多、更大改革自主权和先行先试的权力，允许地方结合实际，对系列配套文件进行综合、整合，减少配套文件数量，出台地方国企改革和混合所有制改革综合性文件，消除众多文件之间相互掣肘的问题，为国有企业混合所有制改革构建制度和政策基础。

出台针对性的国企混合所有制改革支持政策。针对现有国企改革、混合所有制改革政策文件偏向于宏观指导性、原则性的特征，出台可操作性强的配套政策和具体支持措施，着力建立健全激励性、支持性优惠政策。在混合所有制企业管理层持股、国企员工身份置换补偿、国有企业解决社会包袱和历史遗留问题、混合所有制改革费用补偿等众多方面出台针对性优惠政策，以充分调动国有企业和社会资本参与混合所有制改革的积极性、主动性。非公有制企业兼并、控股、参股国有企业涉及的行政划拨土地，只要不改变原企业的土地用途，经批准可以不改变土地性质，由重组后的企业继续使用。

（三）健全相关法律法规保障改革依法合规推进

加快建立健全市场准入和特许经营制度。努力消除民间资本进入垄断行业的各种法律法规和制度壁垒。在权利平等、机会平等、规则平等的原则下，推出非公有制企业进入特许经营领域的范围、经营形式和期限、申请程序、权利和义务以及监管制度等。尽快立法，明确特许经营管理细则，推出包括特许经营权的授予、协议、经营者和实施机关权利和义务、监督管理和法律责任等规则，通过特许经营合同明确约定项目周期、数量、质量、价格、收益分配及退出机制、违约补偿条款等方面的具体规定和实施细则，以全面保障民间投资者合法权益，增强其参与混合所有制改革的积极性。

修改完善相关法律法规。在混合所有制改革过程中要妥善处理好改革与法制的关系，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。加快落实保护私人财产权的法律法规，确保各类市场主体同等受到法律保护。按照“公”“私”一体保护、同等保护原则，扎实推进相关法律法规的立、改、废。落实《物权法》《商标法》《专利法》《合同法》《破产法》《反不正当竞争法》等相关法律，依法规范政府、企业、中介组织行为，保障市场主体合法权益。修改《企业国有资产管理法》，进一步明确国有资本出资人职能。根据国有企业改革新要求，修改完善企业国有产权交易流转相关监管办法，增加混合所有制企业国有产权转让等相关内容，完善政府监管、审批流程的法定程序。提请制定适用不同所有制资产的《资产评估法》，从法律层面明确资产评估行业的管理体制和运行机制，坚持评估的市场化导向，提高资产评估的独立性和公正性。

（四）建立鼓励改革创新的容错机制形成改革合力

加強舆论宣传引导。当前国资国企改革正处于攻坚克难的关键阶段，需要进一步统一思想认识，凝聚改革共识。各级政府部门要协调配合、勇于担当，树立改革创新意识、责任意识，积极稳妥共同推进混合所有制改革各项工作。国有企业特别是垄断行业改革，涉及利益格局调整，相关部门领导和企业干部职工也应当进一步统一思想认识，放下包袱，轻装前进。针对社会上国有企业负面意见较多的现象，要加大对混合所有制改革成功案例的总结、宣传和推广，通过混合所有制改革进一步明确国有经济的发展方向，使企业更有活力，产生和凝聚更多的正能量。

建立改革创新容错机制。现在民营企业参与国有企业改革顾虑重重，与过去一些资产重组案件的后遗症有关。国企有顾虑，民企有担忧，对混合所有制改革带来障碍，导致改革进展相对缓慢。因此，国有资产的定价、审计、评估要有更清晰化的流程，同时通过专业化中介机构操作，公平公正透明，从制度设计上对暗箱操作等不规范行为予以限制。对国有资产流失也要一分为二地看，如果是制度原因造成的流失，是市场博弈的结果，投资者都有低估资产价值的倾向，不应该背上侵吞国有资产、国有资产流失的罪名，也不存在“贱卖”之说。要加快建立混改容错机制，允许犯错、试错，对于由于决策、操作失误而导致的一些问题，应有足够的宽容。对于改革方向正确，没有原则性的失误和错误，应当采取包容的态度，鼓励大胆改革和创新。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作行为，要依法惩处，决不姑息。

（作者单位：国家发展改革委体管所）