联合国维和行动中的安全风险与应对

文/何银

作为和平的“保护者”，联合国维和人员（简称维和人员）在不安全的环境中执行任务，伤亡事件时有发生。自1948年第一项维和行动建立以来，70年里已经有3700多名维和人员在执行任务时牺牲，其中也包括多名中国维和军人和维和警察。此外，还有更多的维和人员受伤，一些人落下终身残疾。维和行动中有哪些安全风险？该采取什么样的措施予以应对？本文将尝试回答这两个问题。

一、维和行动中的安全风险

威胁维和人员安全的风险主要有三种：暴力行为、事故和疾病。此外，任务区特殊的环境造成的心理压力对维和人员身心健康和生命安全的影响也不容忽视。

（一）暴力行为

许多维和行动任务区东道国都经历过高强度武装冲突，现代化致命武器流散严重，维和人员随时可能遭遇各种形式的袭击行为。在维和行动任务区集中的非洲形势尤为严重。2011年,利比亚卡扎菲政权被推翻后，该国陷入无政府状态，大量武器弹药流向撒哈拉以南特别是萨赫勒地带。一些敌视联合国及其人员的非法武装、恐怖组织和犯罪分子手里拥有火炮、重机枪、肩扛式火箭筒和高性能炸药等重型装备，其先进精良程度甚至已经超过了大多数维和力量。2016年6月1日,恐怖组织袭击了联合国马里多层面综合稳定特派团维和人员营地，汽车炸弹在营区外几百米处爆炸，产生的冲击波撕裂了营区内的集装箱，造成中国维和人员一死五伤。

维和行动是非战争军事行动。面对各种具有高度不确定性的暴力风险，维和人员根据迎战原则只能采取防御和自卫的姿态，而不能像常规部队在传统战争中那样通过主动出击和强势打击消除风险。这样，就使得维和人员在各种暴力行为面前处于劣势。

然而，根据联合国官方发布的数据，在迄今牺牲的3700多名维和人员中，因暴力行为而牺牲的只占约27%，要少于因事故（35%）和疾病（31%）而牺牲的人数。尽管如此，造成维和人员伤亡的暴力事件往往成为媒体和公众关注的热点。在一般人的认知当中，暴力行为可能就是维和行动中安全风险的代名词。实际上，长期以来联合国对维和行动中安全风险的认识和应对，也主要集中于暴力风险。

2017年，新上任的联合国秘书长古特雷斯任命了一个专家小组，负责对维和行动中的安全管理工作进行审查。该专家小组得到中国——联合国和平与发展基金维和行动子基金的全额资助，于2017年12月向秘书长提交了名为《改善联合国维和人员的安全：改变行事方法势在必行》（简称《克鲁兹小组报告》）的报告。

与之前类似的报告一样，《克鲁兹小组报告》将维和行动中的安全问题聚焦在了暴力风险。不同的是，该报告建议采取更为强势的行动模式，比如为维和人员配备更为先进的装备，采取更为主动和先发制人的方式应对各种暴力风险。

（二）事故

事故是造成维和人员伤亡人数最多的因素，是维和行动中最大的安全风险。维和行动任务区主要的事故风险包括交通事故、自然和人为灾害、动物和毒虫伤害以及战争污染，等等。

1. 交通事故。

维和行动任务区东道国基础设施落后，道路桥梁等基础设施年久失修或者在冲突和战争中遭到严重破坏，驾驶环境恶劣。2002年在东帝汶苏埃地区，韩国维和部队的车辆在一条河流中行驶时，山洪突然暴发，五名韩国维和军人被冲走牺牲。车辆磨损严重，加之维修保养条件有限等原因，安全隐患多。部分维和人员驾驶技术不合格，驾驶车辆时很容易危及自己以及同车乘员的安全。东道国交通管理落后，当地一些不合规的车辆和驾驶人员上路，家养和野生的动物在道路上出没，容易与联合国车辆发生碰撞事故。

任务区道路条件差，乘坐直升机和小型固定翼飞机出行很常见。但是由于起降设施的简易化和飞机老化以及飞机被高频率使用等原因，空难时有发生。2004年6月29日，发生在塞拉利昂的直升机事故造成24名维和人员死亡。从1997年至2016年的10年中发生了15起直升机坠毁事故，造成100多名联合国人员死亡。

2.自然灾害。

维和行动任务区经济和社会发展落后，房屋和基础设施抵御自然灾害的能力弱，维和人员在这样的环境中和当地民众一样，很容易在自然灾害中遭遇伤亡。2010年1月12日，海地首都太子港发生了里氏7级地震，造成超过22万人死亡，30万人受伤，150万人无家可归。有102名联合国人员在这次地震中丧生。联海稳定团总部所在的七层大楼发生整体粉碎性坍塌，里面的几十人遇难，其中包括四名正在执行任务的中国维和警察和四名中国公安部维和工作组成员。

3.动物和毒虫伤害。

最常见的是被狗咬伤。此外，任务区有较为原生态的自然环境，人与各种野生动物在同一空间里生活。毒蛇甚至是蟒蛇在维和人员的工作和生活场所出没，容易出现伤人的事故。此外，任务区还经常出现维和人员被诸如蝎子、黄蜂和不知名毒虫伤害的事故。

4.战争污染。

美军在巴尔干和伊拉克等地的战争中大量使用了贫铀弹和白磷弹，为当地民众带来深重灾难的同时，也危及维和人员的安全。人长期暴露在遭到战争污染的环境中，特别是长期食用被放射性物质污染了的食物和水源，就可能患病。维和人员遭受战争污染伤害的后果一般在短时间不会显现，而是可能在执行完任务回国之后数月甚至数年才会显现。有报道称一些曾于20世纪90年代在巴尔干地区执行过维和任务的北约国家军人回国后患上了辐射病。笔者在北欧做调研时也了解到贫铀弹伤害维和人员的案例。

（三）疾病

赴海地维和警察悼念牺牲的维和英烈

埃博拉病毒

尽管从整个70年维和史来看，疾病夺走维和人员生命的数量少于事故，但是自2000年以来，疾病已经成为维和任务区的最大风险。每100名牺牲的维和人员中就有43个是死于疾病。这主要是因为自1999年年底以来，联合国先后在非洲建立了10项大型维和行动，使得非洲成为维和行动的集中地。当前每100名维和人员中，就有85名在非洲执行任务。

当前联合国在非洲的维和行动都处于热带。这些任务区公共卫生条件差，疟疾、登革热、黄热病、埃博拉病毒、非洲锥虫病、血吸虫病和丝虫病等各种热带疾病肆虐。在这样的环境中，维和人员很容易感染疾病。热带地区高温潮湿，维和人员执行高强度的任务时容易发生中暑或突发疾病。尽管联合国在维和任务区设置了四个级别的医院，但是整体医疗条件简陋，有效服务的覆盖范围有限，许多维和人员患病后都难以得到及时、有效的诊疗。2003年中国赴刚果(金)维和工兵连一名战士在工作时突然中暑晕倒,经抢救无效牺牲。2018年2月，中国赴南苏丹维和部队一名指挥官突患重病，在当地治疗无效后出现肝衰竭，后经转送回国救治后才脱离生命危险。

（四）心理压力

人类经受的心理压力有三种：普通压力、积累式压力和创伤后应激障碍。更可能伤害维和人员身心健康的主要是后两种。积累式压力由普通压力逐渐积累而成，其特点是一般不容易发现症状，但是一旦出现明显的症状就已经到了非常严重的阶段。创伤后应激障碍源于维和人员在经历重大事故时，比如目击了严重的暴力事件、事故或者遭遇文化“惊吓”，受到的突然精神刺激超出了承受的限度。心理压力严重的可能引发抑郁症甚至精神崩溃，有的患者甚至会有自杀的倾向和行为。见证了1994年卢旺达大屠杀的维和部队司令罗密欧·达莱尔将军饱受创伤后应激障碍的折磨，曾经三次自杀未遂。

二、应对联合国维和行动中的安全风险

切实改善维和行动中的安全环境，保护“和平保护者”的安全，可以采取以下五方面的措施。

（一）反思强势维和的理念

在70年的维和史中，维和人员伤亡的三个高峰期都与大型的强势维和行动有关。第一个高峰是20世纪60年代初，建立了联合国刚果行动；第二个高峰是90年代初，建立了联合国保护部队以及索马里行动二期；第三个高峰是2013年以来，联合国按照北约的理念在马里、中非和刚果（金）等地建立了“稳定特派团”。这些强势维和行动中牺牲的维和人员数量，占据同期维和人员牺牲总人数的大部分。

强势维和不但没有带来和平，反而将维和人员置于危险境地。当前最危险的维和行动是在马里。自2013年建立以来，在该行动中因各种暴恐袭击死亡的维和人员占同期所有维和行动中因同种原因死亡总人数的一半。在刚果（金），联刚稳定团部署维和史上第一个配备了武装直升机等重型装备的“干预旅”，承担着强制和平任务。然而，维和人员经常遭到袭击。2017年12月7日，武装分子在北基伍省袭击了“干预旅”，造成15名坦桑尼亚维和军人死亡，100人受伤。

联合国需要反思强势维和理念，并在政治和战略上对正在进行的大型强势维和行动进行重新设计，必要时将强势的建立和平任务交由相关区域和次区域组织或者多国部队去完成。

（二）增强应对暴力行为的能力

需要通过改进领导指挥、增强行动能力、改善武器装备、重视战术情报能力、改进战地医疗保障和改变存在感显示策略等措施，增强维和行动应对暴力行为的能力，减少维和人员的伤亡。面对非法武装和恐怖分子，维和人员应当确保在武器装备和行动能力上占有优势，以便对各种潜在的暴力威胁形成吓阻，并在必要时根据迎战原则行使自卫权，对恶意的暴恐行为进行有效的还击。

（三）加强事故和疾病预防工作

应当通过派遣前培训和任务区岗前培训，强化维和人员的安全意识，帮助他们了解维和任务区常见的事故和热带疾病，并学习预防和应对这些风险的基本知识和技能。联合国应当将安全工作提升到政治层面，通过政治手段督促出兵（警）国加大在相关培训、装备和管理上的投入，减少本国维和人员因事故和疾病而出现的伤亡。在维和行动安全环境日益复杂危险的情况下，联合国应当增加在维和行动安全管理上的投入，包括在事故和热带疾病预防方面的资金、技术和保障装备投入，特别是改善住宿条件。联合国以及有能力的会员国和国际组织应当向那些特别贫穷的出兵（警）国提供帮助。

（四）关心维和人员的心理健康

应当通过严格的派遣前心理测试，防止将有心理疾患的人员部署到任务区。此外，维和人员进入任务区以及六个月之后，应当再次接受心理测试。对于心理健康异常的人员，应当进行心理干预；对问题严重的，应当予以遣返。应当要求维和部队以及维和警察防暴队在营区建设和队伍管理上营造和谐环境。比如，成建制维和分队的营区必须有足够的活动空间以及供体育锻炼和文化娱乐的设施。出兵（警）国应当落实、保障维和人员特殊的福利，包括落实报销定期探亲机票制度。鼓励维和人员回国探亲或者到适当的第三国休假。维和人员完成任务回国后的心理健康也应当引起重视。联合国应当向各出兵（警）国推介关爱维和人员心理健康的最佳实践。

（五）改进对牺牲和伤残维和人员的抚恤工作

联合国为以民事职员为主体的正式职员提供了较为丰厚的薪酬和健康保险。但是，对广大维和人员牺牲、伤残和疾病的关照还有巨大的提升空间。联合国对牺牲人员家庭发放的抚恤金只有几万美元。对于在执行维和行动期间患上严重疾病的维和人员，并没有合理的救助和补偿标准。

中国曾有几家保险公司向维和警察本人和直系亲属赠送意外保险，这一做法具有启示意义。可以通过商业保险，解决对维和人员因牺牲、伤残和疾病引发的抚恤和治疗困难。同时，应当考虑募集资金，建立维和人员健康保险基金。若是联合国自己不能解决维和人员的保险问题，就需要推行一些制度性的规定，督促出兵（警）国去承担这样的责任。

三、结论

保护“和平保护者”的安全，需要对维和行动中的安全风险有一个全面的认识，并在此基础上明确包括联合国、出兵（警）国、东道国、维和分遣队以及维和人员个人等各方的职责。联合国应当制定一份综合性的维和行动安全风险管理手册，明确维和行动中的各种安全风险以及维和行动的各方行动者应当承担的职责。

强势维和行动并不能带来和平，反而会将维和人员置于危险境地。维和行动在马里等地的教训说明，开展维和行动的前提是要有和平可以维持。然而，当前的事实是，维和人员在一些没有和平的地方维持和平。应当将当前几项稳定特派团中强势建立和平任务从维和行动中剥离出来，让有能力的区域组织、次区域组织或者多国部队去完成。这既是那些已经陷入困境的维和行动的出路，也是保护维和人员安全的治本之举。■