论如何正确认识改革与法治的关系

吴波 张雯

十九大报告将全面深化改革与全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略。那么改革和法治究竟是什么关系？党的十八届三中全会在部署全面深化改革中提出了“法治中国”的目标，四中全会明确要求全面深化改革必须全面推进依法治国，两次全会清晰地向我们勾勒出法治和改革的内在逻辑联系，这就是法治保障改革、改革促进法治。

改革开放初期，我们国家在农村土地、城市建设、高等教育等领域出台了一系列重要措施，比如家庭联产承包责任制，深圳的土地使用权改革等。这些改革当时没有法律可循，甚至是违反当时的宪法，但事实上这些改革却极大地推动了中国的发展，是富有中国智慧的改革方法。这种“先破后立”的改革模式有着特殊的社会环境，当时全社会的任务是夯实经济基础，改革开放与法治建设同时进行，法制尚未形成体系，那时要求其严格依照宪法法律进行恐怕不现实的。今天我们的改革和法治又该如何进行？进入新世纪，我们明确了法治是治国理政的基本方式，实现了从无法可依到有法可依的历史性转变，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，各项事业发展步入法制化轨道，法治建设已经上升到建设法治中国的高度和阶段，社会主义法治精神逐步深入人心，这个时期恐怕就不宜再用违宪或违法手段进行改革了，换句话说，我们现在有条件也有必要实现法治引领改革，做到改革决策与立法决策的协调同步。今天改革的环境、任务也发生了诸多变化，多元利益关系的理顺、不同利益诉求的平衡，都需要我们禀持法治原则做出公平公正合理的安排。这就要求改革在法治的框架中推进。特别是改革开放四十年，我们得到重要经验之一是：唯有改革与法治和谐并进，才能降低改革的风险和成本，让改革不忘初心，让法治建设在改革中不断完善。正因为此，四中全会特别提出了“重大改革于法有据。”也就是说重大的改革举措，要先立后破。改革只有得到法律授权，按照法律程序进行，具备充分的法律依据，才可以进行。通过法治的力量确保改革沿着法治轨道运行，法治于改革，不仅是规范和控制，更是指引与保障。同时立法也需要跟上改革步伐，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止，出现了新情况新问题，要通过立法来给出回答。行之有效、形成共识、经验成熟的改革举措，需要将之上升为法律制度、转化为国家意志，使其成果得以巩固。改革为法治注入新的活力，一定程度是法治不断完善的动因和条件。

此次监察体制改革正是体现了用立法来引领和推动改革的思路，让人们看见法治与改革的无缝对接、相得益彰。中纪委作为党的机构，通过党的纪律、规矩反腐败，规范全党党员的行为，这是十八大以来党内监督“全覆盖”的意义。可是从另一个方面来说，有很多公职人员、公权力的腐败问题，党内外利益勾连，光靠纪委、靠党内监督明显覆盖不了。党的纪律、规矩约束的是8900万党员、430万党组织，不能约束非党人士和组织，他们的问题，中纪委要不要管呢？既然党领导一切，当然要管，但这中间必须要有个“转换接头”，也就是设立国家层面的监察制度来管。这是这项重大政治改革要进行立法和国家机构设立的原因所在。这项改革的目标是要整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，建立集中统一、权威高效的国家监察体制。凡属重大改革都要于法有據，全国人大常委会先是一个授权决定，在北京、山西和浙江开展国家监察体制改革试点，暂时调整适用相关法律，从体制、机制、制度建设上先行先试，为改革试点工作提供法治依据；今年的3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，运用立法，助力这项重大改革走上快车道。

中国改革的方向已经明确、不会动摇；中国改革的步伐坚定向前、不会放慢。在改革进入“攻坚期”、“深水区”的历史新阶段，如何发挥好法治的引领和推动作用，关系改革能否顺利推进，更关系改革成果能否巩固持久。这就要求立法要主动适应改革发展需要，加强对相关工作的协调，科学民主依法立法，坚持科学发展观，以人为本，贯彻社会主义核心价值观，把公正、公平、公开的原则贯穿到立法的全过程，使立法符合宪法的精神、反映人民的意志、得到人民的拥护，确保在法治轨道上推进改革。如何立足实际、把握规律、提高立法质量，切实保证立法的科学性、及时性、针对性、有效性，是更好发挥立法引领改革作用必须解决的首要问题。

《立法法》修改后，扩大立法主体，赋予了设区的市立法权，打破全国“一刀切”的立法格局，使得地方具有更多的自决自治权，以制定出更加适合区域特色的治理方案，这是国家在治理现代化道路上迈出的坚实的改革步伐。虽然地方立法在国家立法体系中处于补充地位，但地方立法绝不应该照抄照搬上位法，而失去地方立法的地方性、创制性、针对性和操作性。地方立法的地方特色就是在法治的框架里反映当地的个性、特殊性。地方立法是要解决本地实际问题，要有效对接本地经济、政治、文化、社会、风俗等对立法的客观需求。地方特色中的“特”不是搞特殊化，如果地方立法机关借地方特色之名，行地方保护主义之实，将地方保护主义法制化，就是使地方立法误入歧途。地方立法引领地方改革，一要大兴调研之风，紧扣地方治理需要、民生保障需求，搜集掌握第一手资料，发现问题；二要深入思考和分析，透过现象看本质，问政于民、问需于民、问计于民，集众智；三要按照法定程序，以法律为载体，积极寻求解决地方问题的治本之策。

当前的改革只能是在法治之下的改革，而不可能是抛开法治另搞一套的改革。而实践中，一些干部出现了“改革为主、法治为辅”、“改革有功、法治无利”、“搞定就是稳定、摆平就是水平”的思想，出现了“以前干事无法却有法，现在是有法却无法”（以前办事没有法律法规，但是有办法；现在法律法律健全了，制度细了、规矩多了，事情不好办、工作不好干）的抱怨，一些地方或部门为了推行改革出台了一些违反上位法的规范性文件，出现地方争利、部门垄断、有令不行、有禁不止等现象，甚至借改革之名行违法之实，让改革失去科学性与公信力，引起群众的不满。这些问题的源头正是对改革与法治关系的错误认知。各级领导干部必须把握好改革与法治的辩证统一关系，牢牢树立依法办事的理念，坚决杜绝和纠正错误观念，运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，坚守法治底线，加快改革步伐。

（作者单位：镇江市委党校）