附条件不起诉制度监督机制研究

任建新

摘要：附条件不起诉制度的实施和运行對于保障被害人、犯罪嫌疑人、社会、国家等多方主体的权益都有重要作用，是对正义、自由、尊严、效率等多种价值的综合考量，是真正程序正义的体现。没有监督机制的制度是一项不完善的制度，现有规定公安部门有复议权和复核权、被害人有申诉权和自诉权、犯罪嫌疑人有异议权，但发挥的实际监督效能有所不足。需要细化犯罪嫌疑人异议权、重视被害人意见表达、强化检委会审查监督职能、建立听证制度和法院备案制度，以使该制度在实践中发挥应有的作用。

关键词：附条件不起诉；监督机制；听证制度；异议权

附条件不起诉制度是我国《刑事诉讼法》新增加的规定，是新时期顺应国际趋势和国内状况出台的制度，充分体现了对于未成年人的教育、感化、帮助。对部分未成年人犯罪案件予以调查分析后，检察院如果认为符合附条件不起诉的要求则做出对未成年犯罪嫌疑人予以附条件不起诉的决定，从而有效的保护未成年人的权益。附条件不起诉制度有着深厚的理论基底，符合我国宽严相济的刑事政策，体现了对未成年犯罪人惩办和宽大相结合的方针，顺应了轻刑化和非刑罚化的国际趋势，彰显了刑事和解的精神。由于理论方面的不成熟和实践方面的复杂性，现有规定在监督方面呈现弱化态势。笔者从实际状况出发详细的分析了现存制度中存在的优势和劣势，并就不足之处提出了完善的措施，以期建立高效合理的监督体系。

一、附条件不起诉制度监督机制概述

附条件不起诉制度是一个宏观和复杂的体系，包含着适用主体、适用范围、考察帮教、监督机制等众多丰富的内容。其中，监督制约机制是关键的一环，只有监督机制在实践中得到有效的贯彻实施，该制度才能长久的运行下去。有学者从程序启动时是否附条件不起诉和程序启动后考察帮教两方面论述了检察院存在自由裁量的风险，容易带来司法的权力寻租。我国《刑事诉讼法》第271条规定：“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院决定附条件不起诉有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定。”法律条文中规定了对检察院做出附条件不起诉决定的监督机制，包括公安机关、被害人、未成年犯罪嫌疑人等主体的监督和制约。这些规定在司法实践运行中起到了一定的作用，但由于制度规定的不充分和部分领域监督主体的缺位使得整体的监督效果有所减损。

二、附条件不起诉制度监督机制存在的问题

（一）当事人监督弱化

1.犯罪嫌疑人监督弱化

刑诉法中赋予犯罪嫌疑人对附条件不起诉决定的异议权，当其对于附条件不起诉决定不服时检察院应当做出起诉的决定。该规定充分保障了犯罪嫌疑人的权利，将犯罪嫌疑人是否同意适用该程序作为硬性标准，是对犯罪嫌疑人主体地位的尊重和认可。但规定中显示只要犯罪嫌疑人异议，检察院就应当公诉，这不利于保障未成年人的权益。若犯罪嫌疑人仅仅是对条件中的部分事项如赔偿金额、考验期限、服务内容等存在很小的异议，该异议也属于双方当事人之间可以友好协商的内容，或者该异议是犯罪嫌疑人也可以接受的内容等情形出现时，若检察院不顾具体情形和当事人特殊状况就直接公诉，恐怕会失去该制度所追求的价值。

附条件不起诉制度中实施犯罪行为的主体为未成年人，在身体、心理、精神等方面大多处于弱小的状态。在个人的生理素质和社会经验等方面都较成人有所区别的情况下，让幼小的未成年主体做出关乎自己重大利益事项的决定难免有些困难。纵然可以得到法定代理人的帮助，但是其法定代理人也未必熟悉法律和程序。

2.被害人监督弱化

被害人的意见未成为影响附条件不起诉决定做出的决定性力量。现有法律规定检察院在做出附条件不起诉决定时应当听取被害人的意见，当事人的意见表达是对司法机关权力运行过程中强有力的监督。无论是犯罪嫌疑人一方还是被害人一方，因为事关自身的切身利益往往对司法程序的每一步都会异常关注，故而尊重当事人主体的意见就显得尤为重要。但司法实践中被害人的意见仅仅作为司法机关做出决定时参考的因素，并不能成为影响检察院做出决定的重要力量。纵然被害人反对对犯罪嫌疑人附条件不起诉，检察院仍然可以对犯罪嫌疑人做出附条件不起诉决定。被害人是案件中利益受到损害的主体，可相比于犯罪嫌疑人对附条件不起诉决定有决定性影响而言，其主体地位却受到了漠视。

（二）听证制度缺失

现有法律未在该程序中规定相应的听证制度。听证制度在当事人表达诉求、检察院听取意见、程序公开透明等方面都具有重要作用，听证制度应当成为该程序的配套制度。听证制度的缺失是对当事人正当权益的损害，仅在双方当事人和检察院之间完成的程序运行难免让人对其公信力产生质疑。多方参与的听证制度可以有效监督检察院在程序运行中的权力行使，加强附条件不起诉制度的可行性和合理性，提高司法机关的公信力。行政听证、刑事申诉听证等制度中合理的部分理应为附条件不起诉制度所吸收和借鉴。

（三）检察院内部监督弱化

检察院内部监督包括检察院单位内部的监督和上级检察院的监督。因为理论制度和实践运行的原因，现有规定对具体程序操作方面未作出与其他程序相区别的地方，未充分发挥检委会在附条件不起诉中的决定性作用。法定不起诉和存疑不起诉是基于起诉法定主义的要求而做出的不起诉决定，即法律规定不得起诉。附条件不起诉是基于起诉便宜主义的要求而做出的不起诉决定，即符合起诉要件但考虑到不起诉更符合社会利益的则进行不起诉处理。故而附条件不起诉程序的运行应该受到比其它程序更为精细化的监督和制约，以防止权力运行中可能出现的损害当事人权益的行为。

（四）法院主动审查权缺失

有学者认为，检察院实行附条件不起诉不会对法院审判权造成侵犯。毋庸置疑，检察院针对符合条件的未成年人犯罪案件予以不起诉处理，使其免受法院定罪量刑，这会较好的保护未成年人的权益，同时也可以兼顾被害人的权益。但该部分案件检察院应当起诉却未起诉，从某种程度上说，法院确实失去了对这部分主体定罪量刑的权力。附条件不起诉案件中检察院并不会向法院做备案审查，法院对该部分案件的审查监督依赖于被害人的自诉。法院是与人民站在一起反对公权力肆意扩张的重要力量，法院有着其他司法机关所不可比拟的独特优势。法院对附条件不起诉决定主动审查的缺位，让人对该制度的公正性和权威性产生质疑。

三、附条件不起诉制度监督机制完善的措施

（一）加強当事人的监督

1.强化犯罪嫌疑人的监督

赋予犯罪嫌疑人异议权是对其权利的尊重和认可，是对其主体地位的承认和重视。将犯罪嫌疑人是否同意作为附条件不起诉制度适用的决定性因素，可以有效保障犯罪嫌疑人的正当权益，减少或防止冤假错案等恶性事件的发生。只有没有异议时，犯罪嫌疑人才会从内心里认识到自己的错误而真诚悔罪，并完成赔偿物质损害、赔礼道歉、服务公益等一系列所附条件的要求。但该异议权应该将其具体细分为不同情况，并视不同情况作出不同的程序处理，而不是只要异议检察院就提起公诉。当犯罪嫌疑人对附条件不起诉决定没有异议，只是对条件中的赔偿金额大小、考验期限长短、服务公益项目等情况有些异议时，应允许其充分说理表达自己的真实想法。案件承办检察官应将此情况及时反映与被害人并听取其意见，若被害人同意的则仍然维持不起诉决定。若被害人不同意的则将情况反映与犯罪嫌疑人并听取其意见，若其仍异议的则做起诉处理。

在检察院派驻值班律师。2017年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部共同发布的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》规定：“人民法院、人民检察院、公安机关应当告知犯罪嫌疑人、刑事被告人有获得值班律师法律帮助的权利。”值班律师制度的出台是我国司法改革的重大进步和创举，对于有效保障当事人的实体权利和程序权利有着重要的意义。司法机关不能期望每一个犯罪嫌疑人都知晓法律运作，故而其有义务告知犯罪嫌疑人有获得律师帮助的权利，当其要求律师帮助时就应当为其安排律师。检察院派驻值班律师为附条件不起诉的犯罪嫌疑人提供法律帮助，可以充分保障其明智性、明知性、自愿性。通过专业的律师为其介绍案情、提供法律咨询、做出程序选择，以最大程度的维护自身的合法权益。

2.强化被害人的监督

将被害人的同意作为附条件不起诉决定生效的决定性因素之一。人的尊严与生俱来、不可剥夺、不受侵犯，是人的道德权利，不以国家和法律的存在而存在。相反，其他制度的制定和实施要以人的尊严为重要基础，是在充分考虑人的尊严基础之上而做出的各种制度安排。而且，人的尊严是否得到充分和切实的保障也成为一个国家宪法、法律、规章等制度规定是否人性和合理的重要评价标准。同理，既然犯罪嫌疑人的同意为该制度生效的决定性因素，那么被害人的同意也应为该制度生效的决定性因素，这也体现了法律面前人人平等的要求。

有学者认为起诉便宜原则，或称为起诉便宜主义、起诉合理主义，是指检察官对于存在足够犯罪嫌疑并具备起诉条件的案件，可以斟酌决定是否起诉的原则。存在足够的犯罪嫌疑而可以决定是否起诉，这表明检察官具有自由裁量权。”未成年犯罪嫌疑人的权益应当受到照顾，那被害人的权益就应该受到忽视吗？显然这是违反逻辑规则和经验规则的，而且近年来未成年人犯罪数量仍然居高不下，其对被害人权益造成的损害依旧存在，故而在保护未成年人权益的同时加强对被害人权益的保护就成为研究课题的重中之重。该制度的重要理论基础便是起诉便宜主义，若被害人一方坚决反对适用该程序，则必定会进行申诉或者自诉。很有可能导致后续的缠诉、闹诉、上访等事件发生，增加了不安定因素的存在。不仅会降低检察官适用该程序的积极性，也会使该制度所追求的效益原则损失殆尽，故而附条件不起诉决定应当经过被害人的同意。

（二）建立听证制度

建立附条件不起诉程序的听证制度。行政领域的听证程序因为制度的优势受到了民众的普遍好评。尽管偶尔会出现听证会变成“听涨会”的现象，但是因为充分吸收民意、将民众的普遍需求纳入决策者的法眼而受到广泛支持。近年来实行的刑事申诉听证也成为刑事司法领域民主、公开、透明的重要体现，司法机关通过多方主体参加的听证会广泛吸收不同意见。进而更好的保障当事人的正当权益，增加了司法的透明度和公开度。附条件不起诉程序中也应该设立听证制度，双方当事人和检察院都有启动听证程序的决定权。只要当事人任何一方书面提出请求举行听证的就应当听证，当事人双方都拒绝听证并且检察院也同意不听证的，可以不听证。听证程序一般应当公开，当事人双方一致同意不公开的，因为案件侵害的私人利益和公共利益较小，出于保护当事人名誉、心理、隐私等权益的需要则不应公开。以减小标签化效应带来的消极影响，使当事人更好的融入社会。

听证程序中邀请双方当事人及其律师、人民陪审员、人民监督员、人民调解员、社区人员等主体参加。律师参加听证有着重要的意义，律师在刑事法律和诉讼程序方面都较其他主体有着不可比拟的优势。而且律师在了解案情和搜集证据方面有丰富的方法和途径，对于听证程序上阐述的事实、证据、程序等方面的内容都会提出恰如其分的建议和意见。人民陪审员参加听证会可以在直观的了解案情后提出中肯的建议，人民陪审员往往经历过多次庭审、就矛盾纠纷的争议点和案件处理的方法都有着丰富的经验。而且陪审员有着法院的身份、可以给当事人较为中立的感觉，陪审员是法院主动监督附条件不起诉程序合法与否的重要主体，陪审员参与听证程序是法院审查附条件不起诉程序合法与否的重要途径，但是参加听证会的陪审员不能成为后续同一案件的合议庭成员。人民监督员通常就检察院做出的撤案、逮捕、不起诉等相关事宜进行监督，让其参加听证会既是其权利也是其义务。同时也应该重视调解员、社区人员、学校代表等主体的参与，尽量在听证会上减小当事人间的争议和分歧，将矛盾以较小的成本予以化解。

（三）加强检察院内部监督

加强检察院内部的监督和制约机制对于该制度的有效运行有着关键的作用。有学者认为，“检察院内部监督制约机制是指检察系统内部形成的对检察权的行使进行监督和制约的完整工作系统。”在附条件不起诉决定的启动、运行、终结的过程中，检察院从某种程度上说呈现一家独大的状态，公安机关和法院并不能直接干预该程序的运行及相关事宜，故而合理的规范检察院在该程序中的权力运行就显得尤为重要。规范合理的程序细则本身就是对权力运行最好的监督，检察院内部的案件监管部门要强化对案件的事实、证据、程序等方面的监管，纪检部门要加强对办案人员行为的规范与监督。上级检察院可以依职权检查监督下级检察院的办案状况，并有权就其违法行为进行指正，当案件应当起诉时责令下级检察院提起公诉。

纯粹的程序正义和有错必纠是不可能实现的、是不值得提倡的、也是不符合客观实践的，没有效益的程序本身就是一种不完善、不全面、不合理的程序。公正的真正内涵必然包含着司法效率和诉讼经济的现实需求，如此符合客观司法实践和现实需要的程序才符合公正的现实需求。以起诉便宜主义为重要理论基底的附条件不起诉制度理应把效益作为重要的追求目标。具体制度构建为：承办检察官提出附条件不起诉建议，然后部门负责人批准并提交检委会，最后检委会做出决定。检察长作为单位最高领导必然要参加许多党务和政务会议，且在许多重特大案件中需要协调各方的关系。附条件不起诉制度中案件涉及的范围窄、造成的危害小，如果将这样的案件报请检察长详细审阅并作出决定，难免会流于形式。提交检委会决定一方面可以防止个别承办检察官滥用权力损害当事人的正当权益，另一方面可以充分审阅案情进而提出详细丰富的论证方案，使所附的条件明确、具体、可行。

（四）建立法院备案制

附条件不起诉决定在法院进行备案登记。实行法院备案可以实现审判权对检察权的主动监督，法院有着自身的中立地位，由其进行审查可以使当事人增加对不起诉决定的信服力。以审判为中心的诉讼制度改革要求提升法院在诉讼程序中的地位和作用，提升法院对案件事实和证据材料的裁判权威性，法院的备案也是顺应司法改革的举措。采用法院的备案制一方面可以维持附条件不起诉制度对起诉便宜主义的追求，另一方面可以维持法院对公正的追求，可以实现二者利益的均衡兼顾。法院对案件的事实、证据、程序等方面进行形式审查，一般应当维持检察院的决定，以维护检察院文书的权威和尊严。但发现检察院或当事人间存在欺诈、胁迫、诱骗等违法行为时，应当撤销附条件不起诉的决定，责令检察院提起公诉。

有学者主张附条件不起诉决定向上级检察院备案，笔者不赞成向上级检察院备案。受各种因素影响，上级检察院和下级检察院在工作环境和人员素质等方面都存在着一定的差异。由上级检察院备案审查有可能轻易推翻不起诉决定或者是审查流于形式。而同级法院和检察院在共同的地域办公，对一定时期和地域发生的未成年人犯罪案件都有较为详细的了解和认识，在实体和程序方面都可以实现妥善的处置，可以实现合法和合理的双重要求，故而在法院备案是较为可行的措施。笔者不赞成同时向上级检察院和同级法院备案。附条件不起诉制度创立的重要意义便在于可以实现诉讼经济的要求，同时向上级检察院和同级法院备案不仅要跨越单位之间的障碍，还要经过单位内部的层层审批，每一道审批的手续都会经过详细认真的审阅案情和证据之后才能做出是否批准的决定，这在程序上耗费的时间将会使该制度陷入僵局。而且，一旦上级检察院和同级法院的意见发生冲突，这时做出附条件不起诉决定的检察院又将何去何从呢？故同时向上级检察院和同级法院备案的做法不具有现实可行性。

四、結语

通过附条件不起诉制度处理部分案件可以避免起诉、审判、执行等一系列繁琐程序，节约的诉讼资源得以去侦破重大疑难的案件，以维护更大的社会效益。任何享有权力的主体都存在滥用权力的可能性，故而合理高效的监督机制理应成为该制度的应有之义。监督机制的真正内涵必然包含着司法效率和诉讼经济的现实需求，构建当事人、公安机关、检察院、法院等多主体参与的高效监督体系，使其既符合公正的要求，又不因监督而阻碍程序对效率的追求。如此符合司法实践和现实需要的程序才是附条件不起诉制度监督机制的真正内涵所在。

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