精准发力 确保打赢脱贫攻坚战

付英彪

摘要： 河南省在脱贫攻坚过程中，采取了切实得力的措施，取得了很好的效果， 脱贫攻坚中的一些探索和做法得到中央领导和国家部委的充分肯定，通过学习了解河南省的先进经验，为打赢脱贫攻坚战而努力工作的广大干部提供借鉴。

关键词：扶贫；财政；创新

对省级党委和政府脱贫攻坚工作成效进行考核，是习近平总书记对扶贫工作提出的明确要求。按照国务院扶贫开发领导小组的统一部署，笔者作为黑龙江省交叉考核工作组成员于2018年1月5日至22日，参加了对河南省2017年扶贫成效考核工作，在考核过程中，发现河南省在脱贫攻坚过程中，采取了切实得力的措施，取得了很好的效果。在此，笔者作以推介，供为打赢脱贫攻坚战而努力工作的广大干部借鉴。

一、基本情况

河南省国土总面积16.7万平方公里，辖18个市、157个县（区），全省总人口1.08亿人、常住人口9532万人。河南省是脱贫攻坚任务较重的省份，现有国定贫困县36个、省定贫困县15个；2016年底有4397个贫困村、317万农村贫困人口。2017年，河南省委、省政府深入贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚决落实党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，对照国务院扶贫开发领导小组审定的年度减贫计划，强化责任落实、政策落实、工作落实，扎实推进精准扶贫、精准脱贫，脱贫攻坚工作取得了新进展新成效。河南省脱贫攻坚中的一些探索和做法得到中央领导和国家部委的充分肯定，习近平总书记、汪洋主席对该省探索金融扶贫新路子的做法作出批示；全国扶贫车间现场会、全国金融扶贫现场会先后在该省召开。

二、做法和成效

2017年，河南省委、省政府在脱贫攻坚工作中，勇于创新，措施有力，探索出了卢氏县金融扶贫、特色“扶贫车间”等诸多先进成功经验。

（一）构建四大体系，汇聚金融合力，筑就贫困人口小康路。

三门峡市卢氏县地处河南省西部，是秦巴山片区国家扶贫开发工作重点县和河南省“三山一滩”扶贫开发工作重点县。2017年，全县仍有未脱贫贫困户16301户50628人，贫困发生率15.23%，是河南省贫困发生率最高、贫困程度最深的革命老区县。习近平总书记指出：“要做好金融扶贫这篇文章，加快农村金融改革创新步伐”。落实好总书记指示，关键在于做好政策落地文章。2017年初，卢氏县通过创建金融试验区为破解小额信贷扶贫政策落地进行了积极探索。

中央有政策。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了金融支持脱贫攻坚20条举措，为金融助推脱贫攻坚提供了有力抓手。发展有需求。群众要致富、企业要发展、产业要壮大，没有金融支持，盼发展、难发展的现象普遍存在，资金是最大的瓶颈制约。落地有障碍。2014年，国家出台了“5万元以下、3年之内、两免（免抵押免担保）、一贴（财政全贴息）”的扶贫小额贷款优惠政策，但金融机构在实施过程中有障碍。一是贷款投向为贫困农户，且免抵押、免担保，敞口裸贷，风险难控，放贷风险高；二是卢氏县仅有8家金融机构，乡镇一级只有农商行设有服务网点，平均每名信贷员要服务1000户以上，人员力量跟不上，服务能力弱；三是农户贷款笔数多数额小，银行放贷成本高。围绕破除“风险怎么防控、信用怎么评定、服务怎么保障、项目怎么选择、成本怎么降低”这五大障碍，卢氏县积极进行了大胆探索。通过构建“金融服务、信用评价、风险防控、产业支撑”四大体系，形成了可复制、可推广的“政银联动、风险共担、多方参与、合作共赢”扶贫小额贷款落地模式。

——金融服务体系架起“连心桥”。组织行政和金融机构力量，形成了“牵头推进有机构、办理服务有人员、贷款发放有流程”的工作格局，弥补了农村金融服务短板，实现了金融服务从“没人管”到“管到底”的转变。目前，建成了1个县级服务中心、19个乡级服务站、352个村级服务部。通过明权赋责，固定专人，强化保障，简化流程，做到厘清职责、定岗定人、衔接有序。按照“村部受理初审，乡站审核把关，县中心推荐核保，合作银行接单放款”的贷款流程，让金融监管关口前移，实现贷前实地实时审核把关，架起了银行和农户的“桥梁”，填补了银行服务基层的空白，把快捷便利的“小银行”开到了农户家门口，让农户足不出户4天内就能拿到贷款。“三级联动、政银融合”，真正使金融服务体系“活”起来，解决了“谁来管贷款”的问题。

——信用评价体系晒出“红黑榜”。建立覆盖全部农户的信用信息数据库，实现了农户信用信息从无到有、信息评级从识别难到认定准的转变。按照“三好三强”（遵纪守法好、家庭和睦好、邻里团结好，责任意识强、信用观念强、履约保障强）、“三有三无”（有劳动能力、有致富愿望、有致富项目，无赌博吸毒不良习气，无失信欠贷不良记录、无好吃懒做不良行为）的定性标准和144项定量指标，集中3000余人，历时60余天，完成对8.7万农户的信息采集，采集率达94.6%，其中贫困户1.86萬户，采集率达95%。按照以分定级（每户基础分100分，实行加分扣分和治安失信欠款一票否决制，共划定A级、AA级、AAA级、AAA+级）、按级授信（5万元、10万元、15万元、20万元纯信用贷款）原则，进行信用等级评定。截至2017年10月底，授信农户7.1万户，有信率达82%。同时，对全县2009家中小企业进行了信息采集，录入率达100%。实行“及时更新、定期更新、全面更新”，强化信息动态管理，专人负责、部门配合，实现信息真实完整、即时共享，真正使信用评价体系“准”起来，解决了“贷款放给谁”的问题。

——产业支撑体系浇灌“摇钱树”。围绕卢氏县特色产业优势，探索“龙头企业+合作社+农户+基地”发展路径，实现产业项目从“小散弱”向“专精深”转变。按照“绿色、特色生态”和“三产融合”思路，确定了以“果、牧、菜、菌、药”为重点的绿色农业，以农副产品深加工、中药材精深加工等为重点的特色工业，以生态旅游和电子商务为重点的现代服务业，积极实施“四个一百”工程（“十三五”末，全县核桃树面积超过100万亩，连翘面积超过100万亩，规模以上企业超过100家，旅游年接待量超过100万人次），确保每个产业都有两个以上的龙头企业，新型农业经营主体超过1000家，全县建成350个产业扶贫基地，每村都有两个以上扶贫车间，每户都有3个以上增收项目、贫困户年人均增收5千元以上。形成“龙头企业带动、合作社组织、农户参与、基地承载”利益联结机制，真正使产业支撑体系“实”起来，解决了“贷款干什么”的问题。

——风险防控体系筑牢“防火墙”。加强贷前信用提示、贷中用途管理和贷后违约追责，设好防火墙，实现了银行不敢贷向快放贷的转变。建立服务体系监控机制，县、乡、村三级金融服务机构按照职责分工，加强贷款的初审、审核及贷后监管，确保贷款资金用在发展产业项目上，实现资金安全。坚持“宽授信、宽启用、严管理、严惩戒”的原则，对经营主体50万元以上贷款，参照项目资金监管办法，严格监管资金投向，确保用在扶贫脱贫。建立保险跟进防范机制，与中原农险开展特色农业互助保险试点，与中保财险、中国人寿、中华联合等保险机构合作，针对建档立卡贫困户设计了小额扶贫贷款保险、小额人身保险、自然灾害保险、学生平安保险等产品。设立5000万元的风险补偿金，县政府与合作银行、省农信担保公司、省担保集团签订了《金融互助合作协议》，对建档立卡贫困户和带贫企业或农业经营主体的贷后风险，政府设立的风险补偿金与合作银行、省农信担保、省担保集团再担保按照相应的比例分担，形成了“四位一体”的风险缓释模式。同时，采用政银企、政融保或政、银、担、保、投等多种方式，有效缓释了金融风险。对于全村信用户比例达到70%以上，授予“信用村”。对于全乡信用村比例达到65%以上，授予“信用乡镇”。在扶贫项目安排资金分配、政策倾斜等方面对“信用村”、“信用乡镇”优先考虑。设定贷款熔断机制，凡行政村贷款不良率超过5%的，全县所有金融机构停止对该村的授信、贷款发放；乡镇30%的村被熔断的，全县所有金融机构停止对该乡镇授信、贷款发放。五个机制精准发力，真正使风险防控体系“硬”起来，解决了合作银行“敢不敢放贷”的问题。

服务体系是保障，信用体系是基础，产业体系是支撑，防控体系是关键，四大体系互为一体、协调联动，组成了金融扶贫的整体架构，实现了服务有平台、信用可评估、风险可把控，使金融机构敢放款、有收益，也使贫困户贷得到、用得好。截至10月31日，贫困户、带贫企业及新型农业经营主体三类贷款主体2017年新增扶贫贷款累计90312.9万元，是2016年全年8818万元的10.2倍。其中建档立卡贫困户6086户30723.9万元，贫困户户贷率25%；合作社107家33289万元；龙头企业10家206300万元，使用人民银行扶贫再贷款5.67亿元。金融扶贫试验区建设的纵深推进，有效破解了金融扶贫政策落地的五大障碍，对农村治理方式和农村发展方式形成了正向影响，发挥了综合乘数效应，提升了农村整体发展水平。

探索创新“非贫带贫”的金融扶贫新模式。继开展卢氏县金融扶贫模式之后，河南省又出台了扶贫小额信贷助推脱贫攻坚试行方案等多个方案和文件，采取户贷户用、企贷企用带贫、非贫带贫等措施，有效解决制约金融扶贫的瓶颈问题。截至2017年11月底，全省新增扶貧小额贷款190.68亿元，是上年同期新增额度的5.3倍。三门峡市陕州区探索了政府、银行、保险“三位一体”、“非贫带贫1+1”的金融扶贫新模式，实现贫困群众精准帮扶。通过高标准建立区乡村三级金融服务机构，让贷款主体2—3日内拿到贷款。通过深化信用等级评定，让贫困户和非贫困户、合作社、龙头企业等新型农业经营主体，都有了获得金融贷款的机会。落实“政、银、保”风险防控责任，按比例分担贷款风险，提高了贷款效率。把非贫困户与贫困户一对一结成帮扶对子，由乡村党组织“牵线搭桥”，明晰双方权责，实现了“以强带弱、以富带贫”。

（二）积极复制推广“扶贫车间”新模式带动就业，实现贫困人口就地就近就业、增收脱贫。

濮阳市积极探索贫困劳动力转移就业新机制，创出了“扶贫车间”建到贫困村，全省各地积极复制推广“扶贫车间”带动就业的“濮阳模式”，目前，全省已建成“扶贫车间”4375个，带动25万人在家门口实现务工就业，其中贫困群众6.2万人，年人均可实现收入2万元左右，加快了脱贫攻坚步伐。

——示范引领，推动“扶贫车间”就业模式。2016年9月，国务院扶贫办副主任洪天云深入台前县、范县“扶贫车间”进行调研指导，坚定了该省快速推广模式的信心。3月5日，召开了全省产业扶贫现场会，对台前县、范县、滑县的“扶贫车间”进行了观摩。提出年内力争做到“一乡一园”、即一个乡镇有一个创业孵化园区，“一村一点”、即一个贫困村有一个扶贫加工就业点或规模养殖种植点，“一户一策”、即每个贫困户有针对致贫原因的具体扶持措施。会后，各市县高度重视“扶贫车间”建设，“送岗上门，就近就业”深受广大贫困人口欢迎。

——政策引领，破解“扶贫车间”建设瓶颈。一是破解政策瓶颈。“扶贫车间”带贫模式有效吸引了一大批掌握了劳动技能和市场信息的外出务工人员返乡创业，为此，河南省顺势而为，先后出台金融助推产业扶贫的六个文件、《关于支持农民工返乡创业的实施意见》、《财政支持农民工返乡创业二十条政策措施》，设立“河南省农民工返乡创业投资基金”，设计总规模达100亿元。各市县结合当地实际，围绕返乡创业和“扶贫车间”建设，纷纷出台优惠政策，形成了省、市、县三个层面对产业扶贫及“扶贫车间”等就业扶贫模式的政策支持体系。二是破解资金瓶颈。采取了财政专项资金支持、涉农资金整合支持、融资贷款支持和鼓励企业直接投资等多种形式建设“扶贫车间”，解决了“钱从哪里来”的问题。商丘市“扶贫车间”共投入财政资金2.33亿元，利用社会资金2.34亿元，许昌市共投入各类资金2.57亿元用于“扶贫车间”建设。三是破解土地瓶颈。各地充分利用空心村闲置集体建设用地，村旁未利用土地建设“扶贫车间”，对于没有存量建设用地的村，各地抓住新一轮用地规划调整机遇调整转用，有效解决了“扶贫车间”落地难题。

——完善提升，打造“扶贫车间”升级版。一是全社会参与。省人社厅充分发挥就业扶贫的牵头作用，不断加大就业培训力度，2017年以来已累计培训7.43万人，为扶贫车间提供了大量的熟练工；省扶贫办和省妇联联合下发了《实施巧媳妇工程的意见》，充分发挥全省2000多个各类巾帼示范基地、240个河南省“巧媳妇”工程示范基地和2万多个“巧媳妇”工程示范点的作用，加强岗前培训，使更多的妇女特别是贫困妇女加盟扶贫车间；河南省服装协会积极参与“巧媳妇”工程建设，先后在商水县、鹤壁市召开巧媳妇工程产业扶贫现场会，组织全国部分服装企业与全省扶贫车间招商对接，极大地提高了服装企业的“扶贫车间”入住率；省发改、财政、工信等相关厅局也都结合各自的职能围绕扶贫车间建设共同发力，“扶贫车间”带贫模式不断完善。二是多业态拓展。扶贫车间建设之初，其业态主要以劳动密集型的加工制造业为主，由于其带动就业的选址优势和综合成本优势，在扶贫工作实践中其生命力不断增强，各地因地制宜，完善创新，提升标准，拓展业态。目前，扶贫车间已涵盖了制造业及种、养、加等生产领域和服装加工、汽车零配件、电子元件、纸业加工、菇业种植加工、工艺饰品加工等多种生产业态，“扶贫车间”的升级版日渐成熟。

提升了乡村文明。扶贫车间的最大特点是送岗位到村，让群众挣钱持家“两不误”，有效解决了部分家庭因主要劳动力长期外出务工所带来的社会问题。长期以来，由于青壮年纷纷外出务工，村里的老人孩子自顾不暇，邻里关系不尽人意，现在大家聚在“扶贫车间”打工，有了聊天交流、互相关照的平台，邻里关系得到了修复改善，乡村文明得到了提升。

实现了稳定增收。到“扶贫车间”打工人均月收入在1800元至2000元左右，工资收入虽然不算高，但吃住在家，既节省了外出务工及返乡的费用等，还能同时兼顾家里种养业，算综合收入账并不算少，同时，由于扶贫车间多属技术含量相对较低的劳动密集型企业，用工条件相对宽松，不适合外出务工的老年人和残疾人有的也能干活挣钱，贫困群众参与生产、靠自己的两只手增收脱贫的内生动力得到了极大的释放。

助推了产业发展。产业支撑“扶贫车间”，“扶贫车间”助推产业发展。通过巧媳妇工程的实施，服装企业纷纷入驻“扶贫车间”，企业在带贫的同时，自身成本也降低了不少，企业生产加工立足于贫困乡村，产品远销世界各地，河南服装行业总规模得到了不断壮大。内乡县、西峡县依托菇业龙头企业在不少贫困村新建了香菇种植加工车间，既增加了就业，又直接带动贫困户参与种植，进一步做强了基地，做大了龙头。滑县金泰服装有限公司大力创新经营管理模式，采取“总部+扶贫车间+贫困户”的联动联利机制，17个扶贫车间全部建成投产，就近安置农村留守妇女及贫困户家庭就近就业近2000人，人均年增收可达3万元左右，企业的生产规模也得到了快速扩张。一个个不起眼的“扶贫车间”就是一个个产业孵化器，对扶贫产业的助推作用已经初步显现。

带动了集体经济。各地抓住机遇，依托“扶贫车间”增加集体积累，凡利用财政资金或村级自有资金及土地入股等方式建设扶贫车间的，村集体均可通过收取扶贫车间租金而增加集体经济收入，从而填补村级集体经济“空白”，增强了村级扶贫攻坚工作的主动性。

三、几点启示

（一）联动农村信用建设，淳樸了文明风尚。通过构建信用评价体系，使广大农户在历史上第一次拥有了信用等级，获得了身份认同。让守信激励、失信惩戒，形成了诚实淳朴、重诺守信、文明礼让、邻里和睦的社会风尚。不少农户为了取得信用等级，主动归还积欠债务积极化解邻里纠纷，改变自身不良习气，倡导了向上向善的文明新风，促进了农村精神文明建设，金融生态环境得到优化，这一试点性工作，为将来不良贷款熔断处理做了有益探索，化解了金融风险，提振了银行信心，促进了政银融合，倡导了诚信意识。

（二）联动农村社会治理，激发了内生动力。在扶贫实践中发现，“等着扶，躺着要”，“靠着墙根晒太阳，等着上面送小康”等懒汉思想，让国家精准扶贫政策以及各级干部的扶贫热情受到冷遇。为此，以金融服务部为平台，以“扶穷不扶懒，帮穷不帮懒”为导向，探索打通农村社会治理“一头热、一头冷，管则死、放则乱”的“肠梗阻”。通过建立三级金融服务体系，特别依托村级金融服务部，搭建起了解政策、争取政策、享受政策的桥梁，不仅使盼发展想致富的农户找到了“金钥匙”、吃下了“定心丸”，进一步增强了脱贫信心，激发了内生动力。同时，也让有困难有诉求的农户，找到了说理的地方、求助的平台，真正让民意民忧、村务村情的“肠梗阻”变成了“直通车”，打通了联系服务群众的“最后一公里”。

（三）联动农村产业调整，提升了产业水平。针对广大农户致富路上“单兵作战”生产效益低、抵御风险能力弱的现状，在金融产品设计中，紧密联结带贫龙头企业和新型农业经营主体，注重贷款主体培育，促进了一批企业联农户、基地联农户、合作社联农户的新型经营主体快速成长，推动了产业转型升级，有效降低了金融风险，实现了抱团取暖、同舟共济的多赢局面。金融扶贫试验区的创新发展，优化了经济社会发展环境，拓宽了融资渠道，极大地激发了市场活力，带来了良好的金融生态效应。

（四）联动基层党建，巩固了战斗堡垒。注重农村基层党组织在金融扶贫工作中的引领作用，组织动员基层优秀党员干部到县、乡、村金融服务机构兼职，发挥在信息采集、评级、更新和贷前把关、贷中服务、贷后监管中的作用，拓宽了基层党组织为民服务的渠道，提升了党组织的号召力、向心力和战斗力，实现了农村基层党建与金融扶贫有机结合，助推了农村繁荣发展。

（五）联动合理布局，实现了带贫效果。要紧密结合脱贫规划布点将扶贫车间优先布局在贫困发生率高的深度贫困村；要结合产业规划布局，依托产业优势布局扶贫车间；要结合支柱产业布局，尤其是要紧密结合本地劳动密集型龙头企业布局扶贫车间，使之形成龙头企业的“卫星工厂”；要结合企业意愿布局，替企业算账，使其将履行社会责任与加快自身发展同频共振。脱贫攻坚旨在脱贫，带贫效果是衡量各类扶贫模式的根本指标。为此，在脱贫推进过程中着力提高带贫比例，并将带贫比例与入住企业优惠政策相挂钩，凡带贫比例低的带贫企业，不予认定为“扶贫车间”，不得享受租金、贷款等优惠政策，实现了政府、投资企业、贫困户共赢。

（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）

责任编辑：凌玉