欧盟2020年战略和2030年战略比较

石震远

（四川大学文学与新闻学院，四川 成都 610064）

欧盟时任主席巴罗佐认为：“应对气候变化的动作是我们星球将来的焦点问题，而欧盟能源方针则是欧盟常保竞争力的钥匙，二者并不矛盾，而是相得益彰。欧盟不妨在采取适当的行动应对气候变化的同时，刺激经济的发展。”[1]欧盟的能源政策一直是欧洲内部，甚至世界气候问题的指向标。对气候变化问题的解决有着重要的引导作用，其重要性不言而喻，欧盟理事会在2007年3月发布了能源气候一体化目标，也就是欧盟2020年气候变化战略。这一目标的提出，体现了欧洲盟一贯在气候问题上的领导地位和坚定信心，在欧盟气候和能源政策方面拥有里程碑式的重要性。

欧盟的2020年气候变化目标于2008年开始实施，无论是在2008年还是今天，气候变化与能源安全问题都十分严峻，欧盟对于发展低碳经济更加重视，所以在2020年战略和2030年战略中，低碳经济的发展都成为首要和核心目标。

而欧盟本身的经济可持续增长也是需要不断关注的问题，以西班牙为例，西班牙官方发布的数据显示，2018年2月西班牙公债达到1.16万亿欧元，环比增长1.06%（121亿欧元），占国内生产总值比重98.84%。以小见大，欧盟的经济发展问题一直是欧洲的滥觞，对欧盟整体稳定和谐，技术创新造成了极大的影响。2011年欧盟公债占GDP比例的平均值为81%，这一比例在2014年上升到86.7%，完全无法达到2015年占比60%的目标。而根据欧盟统计局的统计结果，在2018年欧盟的公共债务达到12.5万亿欧元，约占GDP比重的82.5%。经济发展阻碍欧洲推进气候变化问题的解决，一直以来都是欧盟和世界其他国家所诟病的地方。故而欧盟的2030年气候变化发展目标将环境问题的解决和经济发展进行了有机的结合，希望通过技术创新等手段为经济发展增添活力。

根据欧盟提出的《欧洲2020年战略报告》，2020年战略可以总结为一下几点：

三大经济增长方式：一是智能化的经济增长：在知识和创新的基础上发展经济。二是可持续发展：发展一个拥有高资源利用率，更绿色，更具竞争力的经济。三是包容性增长：扩大就业，促进社会融合性的经济。这三种经济发展方式的核心就是低碳经济，而低碳经济增长的三要素是：减少温室气体排放，开发可再生能源，提高能源利用率。

报告还提出了20/20/20气候能源目标：

一是温室气体排放量在1990年基础上至少降低20%。

二是可再生清洁能源占总能源消耗比例提高到20%。

三是煤、石油、天然气等一次性能源消费量减少20%。

20/20/20目标的提出，表现了欧盟在《里斯本条约》后在原有政策和措施基础上行动力度的加大，这些指标将于欧盟原有条约和行动蓝图构建出一个完整的低碳经济体系。

“拥有资源效率的欧洲”，以刺激经济增长的同时实现降低能耗的目标，支撑迈向低碳经济的转变，加大可再生能源的使用力度，实现欧盟的运输部门的现代化发展，提高能源使用效率。[2]欧盟提出“具有资源效率的欧洲”在当时极具进步意义，其内涵在于经济发展需要减少对化石资源的依赖，支持向低碳经济的转型，提高可再生能源的使用比例以及提高运输部门的现代化水平及能源利用效能。这对于欧盟经济进一步转型和低碳化具有极大的指导意义。

在能源方面，2000-2009年，欧盟27国总初级能源生产呈现下降趋势，共下降了13%。在能源结构方面，在初级能源生产中，28%来自于核能，其后是可再生能源（20%）和固体燃料（硬煤与褐煤20%）、天然气（19%）以及石油（12%）。

2000-2010年，可再生能源产量增长了72%，而其他种类的能源均有不同程度的下降，其中石油减少44%，天然气减少25%，固体燃料减少43%。[3]

可以说，在实施2020战略之前，欧洲就已经在绿色能源的使用上迈出了坚实的步伐。而根据欧盟统计局的数据表明，截止到2010年，欧洲许多国家已经在新能源使用上迈出了更加实际的步伐，其中比利时（核能82%、可再生能源13%）、西班牙（核能47%、可再生能源43%）、法国（核能52%、可再生能源15%）、塞浦路斯（可再生能源91%）、拉脱维亚（可再生能源99%）、立陶宛（可再生能源90%）、葡萄牙（可再生能源97%）在2010年新能源占能源总产量的比例已经达到或超过90%。[4]

新能源的使用对欧盟经济的复苏有着至关重要的作用，根据欧盟的统计结果自2000年，欧盟生态工业的就业岗位平均每年以7%的速度增长，在2009年已经达到了340万个.[5]这种新能源对欧盟经济的发展，通过经济转型，能源排放量降低来实现。

然而2008年的经济危机对欧洲的影响是灾难性的。欧洲出现了前所未有的经济衰退，经济增长率下降，失业率、财政赤字迅速攀升。失业人口上升，银行金融业也因为信用缺失，次贷危机，企业家庭融资困难而备受打击。更值得一提的是，一直以来，欧盟为了保持在气候与环境问题上的领导地位，不惜以牺牲经济为代价。而08年的经济危机无疑将这个问题暴露在阳光下。欧盟在经济危机之后的复苏速度更是十分低迷，欧盟的平均失业率在2007年10月为7.3%，而在金融危机之后不断上升，在2013年2月达到了自1995年的最高点—12.1%，政府公债问题更是让欧洲各国雪上加霜,欧盟的2020年气候变化与能源方针首先要保证其基本的气候能源目标有实现的可能，也需要欧盟内部创造条件。同时欧盟通过这一战略实现低碳经济转型，主要表现在促进经济复苏与增长和促进就业上。由于经济危机影响，在2009年，欧盟的GDP总额降低了4%，欧盟工业生产甚至回到到90年代的水平，失业人口已经达到2300万，即欧盟经济活动人口的10%。这场危机对千百万公民来说是一场严重的冲击，暴露了欧盟经济的一些根本性的弱点。[6]因此在2030年战略欧盟要进一步解决经济问题才能将气候能源战略相协调。

欧盟在2014年1月22日发布了新一期的欧盟2030年气候与能源战略，通过对原有2020年战略的总结与概括更加清晰的提出一个全新的发展战略，旨在促进欧盟低碳经济发展，提高能源系统的竞争力，增强能源供应安全性，减少能源进口依赖以及创造新的就业机会。

欧盟委员会公布《2030年气候与能源政策框架》其内容大致分为一下几点：

一是2030年前，降低欧盟温室气体排放总量，使其与1990年相比减少40%。

二是2030年前，欧盟能源消费中可再生能源占比将提高至27%以上。

三是继续提高能效。

四是改革欧盟排放交易系统（ETS）。

五是为了使其更加有效地促进低碳产业投资，建立竞争力更强、价格更低，供应更安全的能源系统。

首先是2030年之前，减少欧盟内部的温室气体排放总量量与1990年比较40%。截止到2012年，欧盟的碳排放量和1990年比较降低大约18%，欧盟有强制减排义务的15个成员国已经完成了12.2%的减排量，超出8%的原有的减排目标，欧盟在2020年减排的效果明显。与此同时2030年气候能源报告指出：利用已有方针和做法，欧盟有望在1990年基础上，在2020年和2030年分别实现24%和32%的碳减排目标；可再生能源占比在2012年增加到13%，预计在2020年有望实现21%；欧盟经济的能源强度从1995年至2011年已经减少了24%，其中工业中的节能改进贡献了约30%。该报告进一步提出，如果欧盟在现有政策和措施基础上加大行动力度，就有可能在2030年实现40%的碳减排目标。[7]

欧盟2020、2030和2050年气候变化及能源主要量化目标表

第二是2030年前，欧盟能源消耗中可再生能源能源占比将增加27%以上。截止到2013年，欧盟成员国的可再生能源使用状况相当可观，总体来说大部分国家已经接近或达到2020年计划的指标，故而在2030年前可再生能源占比提高27%的指标不难实现

可再生能源中，风能将作为一个重要角色出现，而在2015年的巴黎气候变化大会中，风能也被欧盟提出在2020年战略中发挥重要作用。依照欧洲风能协会（EWEA）的数据统计，2015年，欧盟风能发电量已经达到12,800兆瓦，比2014年增长了6.3%。欧盟已部署了140吉瓦（GW）的风电装机容量，在这之中包含131吉瓦的陆上风电和超出11吉瓦的海上风电装机容量。风能已经成为欧洲第三大可再生能源，占比15.6%。[9]不难看出，欧盟本身的风能发展潜力巨大。

由于2011年福岛核电站的事故和乌克兰切尔诺贝利核电站的事故，欧盟对于核能的使用更加谨慎。福岛事件发生后德国政府改变了先前对核能的支持态度，并决定到2022年为止逐步淘汰核能。在核能的使用问题上，欧盟也分成了两种不同的声音，意大利瑞士甚至比利时都开始对核能的使用产生怀疑，然而一些国家（例如波兰，波罗的海国家和英国）重申对核能的支持。但是这种分期目前却并没有一个很完善的解决方法，核能在欧洲低碳未来扮演重要角色而对核能的反对与谴责，也没有明确的计划去代替它。

关于非常规能源方面，由于页岩气的开采发展及非常规能源开采将有可能在未来很长一段时间影响燃料价格，到2035年，由于欧洲本土化石燃料资源并不丰富，更多依靠进口，整体能源价格将呈上升趋势。所以现阶段欧盟将采取大力发张可再生能源来打破这种依赖和国外市场的垄断。

欧盟在2007年开始实施欧盟排放交易系统，这项系统通过对各企业强制规定排放量，在议定书限额的总量内进行交易。以总量交易和分权化的方式，提高各国在交易系统内的自主性，统筹兼顾经济发展不平衡的现状，开放式以市场化方式进行运行。由于碳信用额困扰欧盟的碳排放权交易制度（主要由于经济危机下降低能源需求）的盈余，委员会提出了“市场稳定储备”控制形式，其中信用额可以根据取决于需求采取关闭或增加市场经济危机后欧洲需求制造业工业疲软，欧洲需求减少。因此欧盟将通过控制交易总额的方式进行改革，改革将会在2021实施，然而，欧盟已经准备校正这种过度供给的体系，包括2020年将要结束的碳排放拍卖。

发展拥有更强竞争力、更低成本，更加安全的供应链的能源系统。相对地，2030年战略给出了治理系统，其中每个会员国将与欧盟合作，以制定针对不同国家发展状况的个性化的战略，其中将包括解决诸如可再生能源目标和能源效率。能效本身的规划一般轻轻带过;由于欧盟迟迟实现2020年的节能目标，2030年的框架会推迟创建一个新的目标，直到目前的目标进行审查，目标2014年完成。

根据最新的调查现实，从2014年以来，欧盟的就业环比增长率处于波动上升的趋势，在2018年最新统计达到了0.2%。相同的，欧盟的经济复苏也可以在GDP增长情况上得以总结，在2018年的第一季度，欧盟的GDP年增长率达到2.4%，虽然较上一个季度的2.7%有所下降，但是自2014年以来，依然处在波动上升的趋势。[10]这次利好消息同时刺激低碳行业数十亿欧元的投资，而且对增加就业、减少对进口燃料的依赖、促进经济增长至关重要，解决了420万人的就业问题。这对欧洲无疑是一个利好消息。

然而对于2030年气候与能源战略，无论是欧洲内部还是世界各国都有不同的声音。尤其是环保组织格外批评2030年计划，声称它完全不合适而且不敢对其他国家定更高标准，并且批评道这会让全球变暖低于2℃的国际目标永远遥不可及。尽管欧盟2030年计划是在2015年气候变化大会被放在桌面，很多人还是担心这个计划实在气候问题上的倒退，逐步削弱欧盟—国际气候变化政策领头人，对于气候问题传统支持的主动性。从某种意义上来看，欧盟的气候变化战略是在寻求政治妥协来换取成员国内部的稳定，尤其是在英国爆发了退欧危机，这一诉求更加明显。

在国际上也有许多专家学者认为减排40%的目标有些过于保守，这个目标应只对应欧盟境内的措施，如果将通过清洁发展机制（即CDM，购买发展中国家的碳减排量来抵扣本国碳排放量)等考虑在内的话，可以通过交易来获得的境外减排量，有可能达到的目标甚至可以更高。很多环境组织和科学家以为，如堕需要实现控制温升不超过2℃的全球计划，欧盟有责任实现50%的减排量。哈佛大学环境经济学家Robert Stavins批评道，排放交易体系和新能源授权是没有效果的，是达不到预期目标的。根据Stavins的想法，在电力方面的可持续能源所达成的成就会让碳排放时长的补贴产生盈余，最后可以能够让其他领域的排放压力减轻。[11]

欧盟内部的分歧声音也十分严重，许多情况受到欧盟东扩的影响，由于西欧东欧的国家间经济水平差距较大，所以对于能源利用和减排，根据本国国情也会有不同的意见。如英国、德国等对气候变化问题比较积极的国家政府，建议欧盟委员会将2030年的减排目标定得更高。然而部分中东欧欠发达的欧盟国家，则对减排目标持消极态度。以波兰为例，波兰作为欧洲最大的煤炭消费国之一，对减排目标持消极态度。2013年11月，在华沙召开的联合国气候变化大会期间，波兰政府还举办了一场高级别的煤炭行业大会。大型能源企业和传统的高耗能行业对于碳减排目标的看法非常复杂，真实想法是不希望目标值限制企业活动，但认为与提高可再生能源比例、节能相比，只需完成碳减排目标实施起来更加灵活。

由于内部经济与政治问题多发，欧盟在接下来应该采取政经结合，多层治理的方式确保2030年战略的实施。毕竟争取欧盟所有成员国共同支持一项政策需要妥协与艰难的努力，2030年气候变化战略的提出就是欧洲的新台阶。故而欧盟主席巴罗佐也表示：“工业发展与气候变化战略也是可以互相结合的。”