陕西省生产建设项目水土保持“天地一体化”动态监管工作回顾与展望

彭晓刚，李雄飞

(1.陕西省水土保持局，陕西 西安 710004；2.陕西省水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710004)

随着信息化技术与计算机技术的不断发展和完善，各行业普及和深入应用信息化技术方兴未艾，也势在必行。近年来，水利部相继制定并发布了《全国水土保持信息化工作2015—2016 年实施计划》(办水保〔2015〕88号)、《全国水土保持信息化实施方案(2014—2016 年)》(水保〔2014〕336号)及《全国水土保持信息化工作2017—2018 年实施计划》(办水保〔2017〕39号)，提出近期全国水土保持信息化建设要建立健全综合监管体系，强化水土保持动态监测与预警，运用无人机、遥感等现代化技术手段，提高监督执法效能，加强水土保持监督检查，尝试建立执法督查程序化及违法行为查处追究制度。

当前，伴随着各地经济建设的不断发展，生产建设项目无论是数量、类别还是规模均有不同程度的增长趋势，各级水土保持监督机构不断加强能力建设，生产建设项目水土保持监管力度、广度、深度和规范程度等均有很大的强化和提高，而与之相对应的监管工作量急剧上升，传统的监管方式已不能适应当前管理上更深精度和广度的要求。与此同时，日益增长的建设项目数量与精细化规范管理的矛盾日益突出，应用先进的信息化技术辅助生产建设项目动态监管成为一条必由之路[1]。

在这一背景下，陕西省于2015年启动信息化建设示范工作，选取了榆林市横山县作为生产建设项目监管动态化、信息化示范县，并取得了初步成效。2017年根据首期示范试点结果，陕西省分别对陕西境内的9个县区进行了推广性示范，为今后全省全面实现“天地一体化”动态监管奠定了基础。

1 2017年以前主要工作回顾

按照国家相关要求，陕西省于2015年选取了榆林市横山县作为生产建设项目“天地一体化”动态监管试点县，对横山县全县进行了卫星遥感解译与水保方案收集上图，前期收集水土保持方案及附图资料20个，内业遥感解译扰动边界上图19个，防治责任范围有效边界上图14个，经过现场复核后，共完成27个生产建设项目的合规性分析，为后期的“天地一体化”动态监管示范工作积累了一定经验。根据前期试点经验，结合实际情况，陕西省制订了《陕西省水土保持监督管理信息化(2017—2018年度)实施方案》。按照实施方案要求，2017年陕西省率先启动了咸阳市秦都区、宝鸡市金台区、韩城市、渭南市临渭区、铜川市耀州区、延安市宝塔区、商洛市商州区、汉中市汉台区、安康市汉滨区等9个县区的水土保持“天地一体化”示范监管。实施过程分为资料收集、遥感调查、成果审核入库及成果汇总与交付使用四个阶段，具体技术流程详见图1、2。

根据国家生产建设项目水土保持信息化监管技术规定，“天地一体化”动态监管主要包含区域监管和项目监管两种模式。区域监管主要针对某一区域开展的生产建设项目水土保持信息化监管工作。通过水土流失防治责任范围图矢量化，实现已批生产建设项目位置和范围的空间化管理，利用遥感影像开展区域内生产建设项目扰动状况遥感监管，掌握区域生产建设项目空间分布、建设状态和整体扰动状况，为水行政主管部门开展监管工作提供依据。项目监管主要是针对某

图1 国家“天地一体化”动态监管技术规定流程

图2 陕西省“天地一体化”动态监管实施技术流程

个具体项目开展的生产建设项目水土保持信息化监管工作。通过开展水土流失防治责任范围图、措施布局图的矢量化，实现本级已批生产建设项目位置、范围、措施布局的空间化管理，利用中、高分辨率遥感影像及无人机航摄成果等开展本级管理项目遥感监管，掌握项目的扰动合规性、水土保持方案实施及变更等情况，为本级生产建设项目监督执法工作提供依据。各级水行政主管部门可根据实际需要，选用区域监管或者项目监管模式，也可以综合运用区域监管和项目监管两种模式，开展生产建设项目水土保持信息化监管工作。

根据国家规定可以看出，国家层面的“天地一体化”动态监测工作主要针对的是已编制方案的，或已开工建设，或已实施防治措施的建设项目。但根据陕西实际情况，本底调查摸底的大多数扰动图斑除了非生产建设项目，均为未编制水保方案或未实施防治措施的生产建设项目。在此次“天地一体化”工作中，该类扰动情况被定义为疑似未批先建项目，作为后期执法检查重点工作内容。另外，陕西省生产建设项目“天地一体化”动态监管目前还处于启动阶段，主要开展的是区域监管，旨在摸清辖区内生产建设项目扰动范围与分布状况。待区域监管形成全覆盖，并经进一步现场核实情况，做出行政处置后方可进入更微观的项目监管阶段。

2 成功经验与主要教训

针对目前开展的生产建设项目“天地一体化”动态监管工作，将信息化、GIS、RS等技术应用于“天地一体化”动态监管各实施环节，已经不是制约“天地一体化”工作的技术瓶颈，难点在于如何将各项技术有效地应用于“天地一体化”动态监管工作当中[2-4]。有效的组织方式、完备的实施流程与标准规范的技术流程是确保该项工作有效实施的前提条件，各阶段技术成果把控是提高最终成果质量的基础和保障，如何通过组织实施与技术把关，提升成果准确性和可靠度是提高各阶段成果质量的关键。

陕西在进行9县区的示范工作当中，将各阶段成果初验作为项目验收工作的主要组成部分，对项目区域扰动图斑遗漏情况、扰动图斑勾绘边界准确性、防治责任范围上图情况、现场复核信息完整度与信息填报准确性等五个阶段成果进行抽查，抽查比例大于10%。在陕西实施的9个县区“天地一体化”动态监管工作实际抽查过程中，防治责任范围上图情况、现场复核信息完整度与信息填报准确性等情况较好，在扰动图斑解译过程中存在着不同程度的遗漏。经过与项目实施单位的充分沟通，并结合实际影像，经过分析发现遗漏区大多集中在黄土丘陵沟壑区。该区域各类人为扰动现象普遍，如农耕地撂荒、坡耕地治理，农业综合开发项目场地平整等现象频发，易干扰影像解译工作。同时，陕北能源行业开发建设项目扰动地表多呈星状分布，单块占地面积较小，但数量巨大，难以全面掌握扰动情况。关中区域房地产项目是“天地一体化”监管影像解译难点，该类项目扰动集中，但建设周期短，多夹杂于城镇建筑群体缝隙，边界模糊。陕南区域植被较好，扰动区域易于发现并勾绘，但因交通不便，多数扰动区域难以到达现场，且为扰动后搁置(多为矿产探测或临时取料)，难以明确用途与责任主体。

陕西省地跨长江、黄河两大流域，地形地貌复杂，侵蚀类型多样，从大的地貌单元来看，分为陕南土石山区、关中渭河阶地和陕北黄土高原三大区域，诸多因素导致陕西省生产建设项目“天地一体化”动态监管工作实施难度大，实施工期较长。在考虑以上不利因素的前提下，陕西省在实施“天地一体化”动态监管工作中按照不同地貌单元和扰动类型特点，将陕西省生产建设项目“天地一体化”动态监管工作按区域分为三个标段进行招标，取得了良好的效果。一是地貌类型相同，扰动类型相近，便于遥感解译与扰动图斑勾绘；二是在现场复核过程中与同一地区监督部门对接方便；三是现场复核过程中，对道路及交通情况相对熟悉，有利于提高复核工作效率。

在具体的“天地一体化”动态监管实施过程中，将数据校正、拼接等处理作为第一步工作考虑，提高了卫星影像与实地匹配精度及影像色彩清晰度、对比度，便于后期开展工作[2]。另外，将实地复核工作与影像解译与图斑勾绘实时结合，有效地提高了解译精度和勾绘效率，图斑勾绘时采用人机交互方式进行，根据实际经验，人工勾绘过程中将影响比例尺定义在1∶500至1∶2 000范围内较为适宜。在实地现场复核工作中借助信息化移动客户端，实时修改图斑勾绘边界，存储现场复核信息与影像资料，极大地提高了现场复核工作效率[5]。在已批复方案防治责任范围上图过程中，对不同的防治责任范围图件进行分类对待，对于有坐标图件进行空间坐标配准与投影转换，进而精准上图。对于无坐标，但有图幅内特征地物点的图件，可与影像同名地物点进行特征配准；对于确无坐标也无地物点的图件根据地理坐标进行示意性上图。这样可大幅提高水保方案防治责任范围上图率和上图精准性。

3 关于成果运用方面的思考

经过大量人力物力投入，获取到的第一手“天地一体化”动态监管本底资料不应作为水土保持动态监管部门的档案资料，而应成为精细化管理的目标和方向，成为开展后续水土保持行政执法工作，实施行政处理的依据和第一手基础资料。各级水土保持监督部门应根据交付的“天地一体化”成果资料，着手下一步工作安排。

在成果运用及后续处理方面，应结合水土保持行政监督管理“谁审批，谁负责”和“属地管理”相结合的工作模式，按照“省上牵头，市级督办，县级负责”的总原则进行分工，坚持以法律法规为准绳，以遥感调查结论为依据，对所有疑似不合规生产建设项目逐一进行再次确认复核，对确属不合水土保持法规定的生产建设项目，立即启动执法程序，坚决予以立案严肃查处；对所有不合规扰动，务必做到“件件有行动，件件有处置结果”。

与此同时，也应视以下几种情况，加以区别处理。

一是对于农业生产或以农业生产为主的个体扰动项目，如农村住宅建设、生态移民安置、农业综合开发等以农业生活和生产改造为目的、责任主体为农业自然人的扰动区域和行为暂不列入“天地一体化”动态监管范畴，对该扰动区域给予必要的关注即可，不必作为后期执法和处罚监管重点对象。

二是对于生态建设项目的扰动区域，如湿地公园、滨河公园建设，坡改梯建设、淤地坝建设等，因其自身已具备水土保持生态环境改造功能，也不作为此次“天地一体化”动态监管对象。

三是对于已明确为不合规的生产建设项目(主要指未批先建、未落实防治措施的项目、建设地点发生变化或防治责任面积扩大而未重新履行报批手续的项目)，应是本次重点监管对象。这部分扰动区域均应作为第一手资料移交项目所在地县级水土保持监督部门进行后续处置。当地水保监督机构接到移交资料后，应及时启动执法程序，立即予以立案查处。在这类情况的扰动区域中，属于项目法人灭失的，辖区水土保持监督机构予以核实确认后，可移交给水保治理机构纳入当地水土流失综合治理规划和计划中进行生态重建与治理恢复；对于已获水保方案批复且正在建设而未采取水土保持防治措施的项目，除督促其有效开展水土保持工作外，还应视情节及实际情况，根据相关法律法规做出相应处理；对于确属生产建设项目，且未编报水土保持方案的，应按照水土保持相关法律法规做出相应处理，并要求其限期编报水土保持方案报告书，落实水土保持相关责任与义务。

4 结论与展望

(1)组织实施。随着陕西经济的迅猛发展，各类建设项目逐年递增，人为扰动现象普遍，尤其以陕北能源开采区和各市城乡结合部建设项目扰动问题突出，根据国家“天地一体化”动态监管技术规范要求，定期对全省范围内的扰动图斑进行勾绘、量算和核查，可为水土保持监督管理部门提供第一手基础资料。该项工作任务量大，单家单位人员及技术力量难以保证高频短周期数据获取。另外，该项工作经费统一由省财政负担，有一定困难，根据陕西试点经验，可由省级统一组织制定工作流程和技术路线，并根据各市财政和开发建设状况配套一定经费，由各市分头组织实施。

(2)技术实施。陕西省南北两区域地形复杂，扰动类型多样，在实施“天地一体化”动态监管工作中存在诸多不利因素：①项目数量多、分布广，取土场、弃渣场等重点监管对象数量更多更分散。由于缺乏宏观调查手段，所以难以及时掌握大量监管对象整体的合规性情况，难以识别和抓住重点监管对象，难以有序、有计划、有重点地开展工作[6]。②项目类型多，建设周期不一致，扰动方式复杂，现场状况变化快。因缺乏高频次的动态调查技术支持，以致跟踪调查的时效性强，对过程信息掌握不及时，难以实现过程监管。③项目现场复杂，缺乏准确、高效、多角度、定量的调查取证手段，难以发现具体问题，对发现问题的描述和记录不规范、不完整、不量化，证据缺乏法律效力。④缺乏数据和信息共享手段，多级监管难以实现合理分工、分级负责的高效协同，容易出现重叠、重复，监管效率低；上级对下级缺乏监督手段，容易出现遗漏，特别是缺乏对未批先建行为及时发现的手段，监管效能低。鉴于以上问题，后期实施的陕西省“天地一体化”动态监管工作应根据前期实践经验，进一步细化实施方案，统一省内“天地一体化”动态监管技术标准与流程，使得全省“天地一体化”动态监管成果既能反映不同区域项目特点，又能使各区域监管成果统一标准、实时入库，为对比分析和各阶段资料管理提供方便，为水土保持执法检查与监督管理提供有力保障和便利条件。

(3)成果精度控制。“天地一体化”动态监管实施是一个多阶段成果逐步套合的过程，最终成果的质量取决于各阶段成果的完整性与精准性，如何控制阶段成果质量十分关键。因此，可考虑在实施过程中，对各阶段成果进行抽查检验，及时解决问题，既可缩短项目实施周期，又能提升“天地一体化”动态监管最终成果质量。

(4)“天地一体化”成果应用。结合水土保持行政监督管理的“谁审批，谁负责”和“属地管理”相结合的工作模式，按照“省上牵头，市级督办，县级负责”工作分工原则，坚持以法律法规为准绳，以遥感调查结论为依据，对所有疑似不合规扰动生产建设项目逐一进行再次确认复核，对确属不合水土保持法规定的生产建设项目，立即启动执法程序，坚决予以立案严重查处；对所有不合规扰动，务必做到及时处置。同时也要根据扰动项目实际情况对于农业生产或以农业生产为主的个体扰动项目、对于生态建设项目的扰动区域、已明确为不合规的生产建设项目(主要指未批先建、未落实防治措施的项目，建设地点发生变化或防治责任面积扩大而未重新履行报批手续的项目)加以区别处理，明确的生产建设项目应作为本次重点监管对象。这部分扰动区域均应作为第一手资料移交项目所在地县级水土保持监督部门进行后续处置。当地水保监督机构接到移交资料后，应及时启动执法程序，立即予以立案查处。在这类情况的扰动区域中，属于项目法人灭失的，辖区水土保持监督机构予以核实确认后，可移交给水保治理机构纳入当地水土保持规划进行治理；对于已获水保方案批复且正在建设而未采取水土保持防治措施的项目，除督促其有效开展水土保持工作外，还应视情节及实际情况，根据相关法律法规做出相应处理；对于确属生产建设项目，且未编报水土保持方案的，应按照水土保持相关法律法规做出相应处理，并要求其限期编报水土保持方案报告书，落实水土保持相关责任与义务。

根据前期试点及示范经验，陕西省应尽快启动全省范围的“天地一体化”动态监管工作。总体原则是:按照有关技术规定和年底前实现全省全履盖的总体要求，2018年陕西省“天地一体化”动态监管的技术服务政府采购工作实行“省上统一部署、统一招标、统一标准和验收工作，各市分头签约，分头组织实施”。

在后期全面覆盖的“天地一体化”动态监管实施过程中应全盘考虑各市工作安排与技术交底工作，在项目实施之前应统一数据源标准、项目实施工作流程与技术流程等技术要求。在实施过程中切实做好影像配准、拼接等预处理工作；同时应重点考虑影像解译、图斑勾绘、防治责任范围上图、现场复核及现场复核信息填报等阶段性成果，并组织阶段性成果抽检，确保“天地一体化”动态监管最终成果精度，为实现全省水土保持监督管理信息化奠定基础。