甘肃省农村合作金融合作化的路径探析

张海颖 马建兵

[摘 要]中国金融改革正处于关键时期，金融法制建设越来越体现出普惠性特征和民生金融诉求。合作金融作为经济弱小者之间的联合互助的重要金融形式，在普惠金融中的地位无可代替。合作金融组织承载着保障农民等低收入群体权利的使命，如何构建合作金融体系是解决我国低收入群体金融需求的基础。文章通过考察域外合作金融法律文本和发展实践，试图为甘肃省农村合作金融的完善提供优化的路径。

[关键词]合作金融；法人治理结构；外部组织形式的重构

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.037

1 合作金融和农村合作金融

1.1 合作金融

合作金融是合作经济思想指导下合作运动实践的产物，源起于19世纪的欧洲，经济弱小者为了生存和发展，通过联合互助增强竞争力，抵御外部竞争。伴随着合作运动的兴起，20世纪30年代，我国也出现“合作金融”一词。但截至目前，合作金融尚未形成完善、系统的理论体系，因而对合作金融的定义，学者们也各持己见。

合作金融从性质上来讲仍是一种金融活动，所以探究合作金融的本质主要应从“合作”二字入手。“合”，共同也；“作”，做也，“合作”一词合起来最基本的含义就是“共同去做”。中国现代汉语词典对“合作”的定义是“人们为了共同目的一起工作或完成一项任务”，韦伯斯特大词典对合作的界定是“一群人为了他们的共同利益所做的集体行动”。要“合”起来“做”，不言而喻，需要平等自愿和互助。所以，民主、平等、自助应是合作金融中“合作”一词的本质特性。“合作”有强强合作、强弱合作和弱弱合作，从合作金融的出现和发展史来看，合作金融主要是经济弱小者之间的联合互助。我国学者王曙光认为，合作金融是建立在合作组织成员互助合作基础上的一种金融组织形式，一般是小规模的资金所有者互通有无、资金互助的一种灵活有效的形式。

1.2 農村合作金融

农村合作金融相对应于城市合作金融，是我国城乡二元制的特殊产物，在国外并没有如此明确的区分。近些年，城市合作金融已逐渐商业化，不再具备合作金融的特性。所以，现阶段所说的合作金融就是农村合作金融。从合作化角度看农村合作金融，农村合作金融至少应该具备这样几个法律特性：

1.2.1 互助合作性

农村合作金融组织成员通过入股取得股东资格，股东从合作金融组织获得资金上的优惠和互助，通过群体的资金合力来解决个人资金短缺所带来的经济问题，实现了弱者之间的资金融通，这就使农村合作金融和营利性商业金融有了本质上的区别。所以说，互助合作是合作金融的最本质特征，也正是这一特征使合作金融区别于商业性金融和政策性金融。

1.2.2 平等自愿性

合作金融的合作主体为追求共同利益走到一起，自然隐含着自愿、平等的含义，如果强制他人一起完成某项任务或工作，或者不给予合作者同等的权利和义务，便谈不上合作。罗虚代尔公平先锋社创立之初就将“入社自愿，退社自由”确立为合作制的基本原则。所有股东无论出资大小均为平等的合作金融组织权利的享有者和义务的承担者。因此，农村合作金融组织首先是人的结合，其次才是资本的结合。在合作金融组织中，人是平等的，资金只是人合的媒介，体现在表决权上，便是典型的“一人一票”，这和商业银行“资本至上”的表决方式和管理方式又有原则上的区别。

1.2.3 服务社员性

合作金融组织作为农村金融市场的主力军，其成员主要由农村合作金融所在地的农户、农村中小经济组织组成，其成员组成合作组织的主要目的就是服务于组织成员。所以，合作金融组织的目标就是实现社员个人利益最大化。合作社应坚持为社员提供服务的目标在各国法律中均有明确规定，这一点也使农村金融与服务于资本的商业金融有了明显的区别。

合作金融与商业金融在业务范围上并没有实质性的区别。两者最大的区别在于农村合作金融组织以农民为基本的服务对象，以促进农村经济发展为其核心任务。农村合作金融既是资本的结合，更是人的结合，社员之间的互助合作才是农村合作金融的本质特征。社员既是农村合作金融组织的所有者，又是农村合作金融组织的客户。农村合作金融组织的经营目标和商业金融组织截然不同，商业金融的经营目标是实现盈利最大化，而平等互助、服务社员才是农村合作金融组织的经营目标。

2 国外农村合作金融发展路径借鉴

2.1 德国的农村合作金融

德国是农村合作金融的起源之地，拥有欧洲最大的合作金融体系。1862年，雷发巽在普鲁士组建了农村信用合作社，这是一个真正具备合作社性质和形式的农村信用社，在德国迅速发展壮大，并很快为世界各国所效仿。德国的合作金融体系被称为“单元金字塔模式”，依次由地方合作银行、区域合作银行、中央合作银行三层次构成，呈单元金字塔状。各级合作银行都是自主经营、自负盈亏的独立法人，无行政管理关系，无隶属关系。区域合作银行由地方合作银行入股组成，由地方合作银行拥有。中央合作银行由地方合作银行和区域合作银行入股组成，为其提供服务。各个层次之间的关系是自下而上层次入股、自上而下融通资金，提供服务。德国的合作银行和商业银行基本上没有业务上的区别，最核心的不同仍然是互助合作的设立宗旨，强调人合性和资合性的双重法律性质，实行民主管理，一人一票。同时，德国采取了联邦中央银行和行业审计相结合的监管机制，并且配有较为完备的行业自律体系、存款保险体系和贷款担保体系来确保合作金融规范、安全运行。

2.2 日本的农村合作金融

日本在明治维新二十多年后，就开始引入欧洲的信用合作制度。1947年，日本政府颁布了《农业协同组合法》，据此在全国建立起了“农业协同组织”（即农协），并依附于农协，以罗虚代尔原则为基础，成立了数量众多的农村合作金融组织。所以说，日本农村合作金融是依附于农协建立起来的一个具有独立融资功能的子系统。农协中的合作金融机构由基层农协的信用组织、中间层的信用联合社、最高层的农村中央金库和全国信用联合社三个层次构成。三级机构之间自主经营、自负盈亏、独立核算，不存在上下级隶属关系，但在经济上和职能上相互联系，上一级组织需指导下一级组织的业务活动，在下一级组织资金发生困难时予以支持。日本通过立法将农协定位为弱者互助的农民自治团体，明确了农民在合作金融中的法律主体地位，赋予一人一票的表决权，建立了多层次的农村合作金融风险防范体系，三级机构共同接受政府的双重监管。

2.3 美国的农村合作金融

美国的合作金融在20世纪初农业经济萧条的状态下得到快速发展。目前，美国的合作金融可以说是世界上最为发达的，其农村合作金融体系由三个不同系统构成，呈多元并列状态，学者称其为“多元复合模式”，又称为“农场信贷体系”，各系统内部由多级组织构成。在组织结构上，主要由三大部分组成，按分工不同分为联邦土地银行和联邦土地银行合作社、联邦中期信用银行和生产信用合作社、合作银行三类专业合作银行。三类系统均由农场主所拥有，立法规定农场信贷体系主要为农业提供中长期相关服务，借款人基于所有者的身份，享有一人一票的投票权，保证产权由借款人所控制，同时也使其更好地服务于农牧民和他们的合作社，为农业借款人谋利益。

综观各国农村合作金融的发展路径，虽然因为农业发展程度不同、法律文化不同导致各国在组织体系、监督管理等方面各有不同、各具特色，但这些国家的共性都是非常注重有关农村合作金融的立法，都通过立法规范和保障农村合作金融的发展。在组织结构上，基本上都采取多级法人制度，各级金融组织都具有独立的法人资格，不存在领导和被领导的关系。各级法人通过自下而上层层入股、自上而下层层服务的组织体系，形成明晰的产权关系，保障农民在农村合作金融组织中的产权主体地位和经营自主权，确保农村合作金融“取之于农、用之于农”。同时，通过构建农村合作金融风险负担和补偿法律制度规避风险，通过构建合理的农村合作金融监管制度保障农村合作金融的健康规范发展和农民的金融发展权。

3 甘肃省合作金融的合作化发展路径

国际合作金融发展的实践证明，低收入群体是合作金融发展的基础。一个地区弱势群体的数量越大，就越需要合作和互助的合作金融制度提供给低收入群体有效的金融服务，以解决低收入群体无法通过市场交易的方式从商业银行获得其所需的金融服务的困境。甘肃省作为全国贫困人口数量非常高的省份，农村人口占全省人口总数的比率高且居住分散，由于交通和通信设施相对落后，银行管理客户成本高和技术上的困难，使大量农村居民被排斥在商业金融机构服务的客户群之外，甘肃省要实现《甘肃省“十三五”脱贫攻坚规划》，打赢脱贫攻坚战，就必须利用好合作金融这个经济发展的命脉，用适合弱势群体经济需求的合作金融机制促进经济增长，改善贫困。

3.1 坚持“合作制”的基本原则，重构外部组织形式

从1951年5月中国人民银行颁布《农村信用合作社章程（草案）》至今，合作金融在中华人民共和国走过60多年的历程，其间几度改革，试图实现合作金融的合作化，然而在相关利益主体之间的博弈中，以农村信用合作社为代表的农村合作金融组织一直处于弱势地位，商业化、非农化倾向严重。究其原因，从外部组织形式来讲很大程度是因为从农村合作金融的外部组织形式已经背离了合作制的基本框架。合作金融组织与商业金融组织在治理结构方面的重大区别之一在于合作金融组织的外部组织形式上，即合作社联社。2003年启动的中国第四次农村信用社改革将中央政府对农村信用合作社的管理权限下放到省政府。甘肃省和其他省份一样选择了联社体制，在全省范围内设立了县（市）农村信用社联合社（县联社）和农村信用社省联合社（省联社），县联社由所在县的农村信用社联合入股，并对入股农村信用社进行管理，县联社还控制着农村信用社的人事权。省联社由省内87家县级农村信用联社以发起方式入股组成，性质定位更为模糊，集行政管理、行业管理与企业法人三种职能于一身，承担对甘肃省农村信用社和农村合作银行的管理、指导、协调和服务的职能。自上而下的管理与被管理的模式使得地方政府过多地参与到农村合作金融中，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”“半功能中建化”，离农民、农村更远了。重构农村信用社外部组织形式，把农村信用社还给农民，解决合作金融中的商业化倾向是破解我国合作金融发展难题的基本途径之一。

3.1.1 厘清层级关系

甘肃省农村合作金融组织的组织形式由三层级构成，基层信用社、县联社、省联社，与美、德、日等国的合作金融组织相比，形式上具有相似性，但实质上早已背离了合作制的轨道，经营决策权高度集中于县联社和省联社，而县联社和省联社由于组织规模过于庞大，无法实现合作金融组织内在地域上甚至血缘上的紧密联系，更无法实现对社员的信息充分掌握，进而无法在缺乏抵押的情况下向社员发放信用贷款，甚至无法定期召开社员大会，更别说民主管理，合作金融组织形式不仅背离了其设立的初衷，更是日渐趋同于商业银行。所以，农村合作金融组织要回归合作化，首先要厘清各层级之间的关系，改革现有的管理和被管理的组织形式，构建服务与被服务的组织形式，基层合作金融组织服务最基层社员，上层级联社服务于下层级合作金融组织，回归合作化之路。这就要保证每个层级合作金融组织的独立性，特别是基层合作金融组织在业务和人事上的独立性。合作金融要发挥其独特的资金融通作用，就必须保持自主性和独立性，降低政府的干预，才能由政府主导的合作金融组织变为社员间互助合作、平等民主的合作金融组织。

3.1.2 构建自下而上入股、自上而下服务的组织体系

自下而上层层入股、自上而下层层服务的组织体系是农村合作金融组织外部组织形式的一大特色。甘肃省根据地域特点可参考国外做法重塑外部组织形式，建立基层农村合作金融机构、县级农村合作金融联合社、省级农村合作金融联合社的组织形式，自下而上入股，自上而下服务和管理。自下而上入股，不是要下一层级控制上一层级，而是通过入股控股享有投票权、监督权，促使上一层级合作金融组织为其提供流动性服务。三级机构之间自主经营、独立核算，不应存在行政隶属关系，但是上级组织需指导下级组织的业务活动，对下级组织的资金困难、业务监管和职员培训等方面提供支持。

3.1.3 正確定位政府职能，发挥政府的监管服务职能

政府应当在合作金融发展中发挥什么样的作用和地位，一直都是世界各国合作金融发展中存在诸多争议的问题。但毋庸置疑的是，无论各国是否认为合作金融需要政府的管理和财政支持，目前都倾向于通过一种对合作金融自主性影响最小、更为间接的方式来指导其发展。如通过立法对合作金融的发展创造有利环境，通过设立独立的合作金融监管机构规范合作金融机构融资活动的开展，通过财政和税收上的特殊政策支持和推动合作金融的发展等。

3.2 构建以保护社员权利为中心的合作金融组织内部治理结构

国务院发展研究中心农村经济研究部的调查显示，合作金融组织社员大会召开频率低、社员参与社员大会比率低、合作金融组织提供给社员的贷款满足率低是合作金融组织普遍存在的问题，这与合作金融服务社员的初衷背道而驰，背离了合作金融的本质特征。合作金融组织的起源和发展就是为低收入群体解决融资问题的，这种制度不同于商业银行的优势就在于社员角色的复合性，社员既是合作金融组织的投资者又是合作金融组织的消费者，社员的双重身份使得合作金融组织能有效地服务于社员，解决弱势群体金融排斥问题。所以，合作制的本质特征是互助互利、服务社员。合作金融的资金来源于社员，使用于社员，服务于社员，促进社员的经济发展和社会进步。合作金融要实现“合作性”的本质特质，从内部来讲，就是要构建以社员权利保护为中心的合作金融治理结构。

《农村资金互助社管理暂行规定》和《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》，分别对社员的权利进行了规定，却没有相应的权利实现的制度基础和纠纷解决机制。获得必要的金融服务是低收入者的基本权利，社员权利是合作金融组织发展的基础和生命力，合作金融制度要实现合作化的初衷和使命，梳理和界定我国合作金融法律制度，社员至少应有以下几项权利。

3.2.1 投票权

每一个社员都应有权利参加社员大会并有权行使一人一票的权利，通过投票权的行使保护每一位社员的利益。社员通过行使投票权熟知、了解合作金融组织的运营情况，降低信息不对称条件下投资决策的失误和不当，提高合作金融组织的竞争力。

3.2.2 知情权

社员自愿加入合作金融组织并对合作金融组织持有信心的基础就是保障社员的知情权。社员通过行使知情权了解合作金融组织的经营状况、财务状况、重大信息披露等重要信息，一方面可以对合作金融组织的管理层形成约束，另一方面在于为自己选择合作的金融组织提供金融产品。

3.2.3 监督权

监督权是我国合作金融组织社员的一项基本权利。社员通过行使监督权对于侵害合作金融组织的行为提出意见，督促管理人员为全体社员的利益而组织经营服务。

3.2.4 获得金融服务权

合作金融组织本质就是社员金融服务互助的组织，获得金融服务是社员的一项基本权利。社员可以通过存款获得利息收入，也可以通过贷款满足信贷需求，使合作金融的“合作性”特征得以落实。

3.2.5 自由退社权

社员有权退出合作金融组织，这既是社员的权利，也是对金融组织最有效的监督和约束，社员通过退出机制表达对管理层的评价，获得自己的股金的一部分或全部，同时承担社员身份时对合作金融组织应负的责任。

3.2.6 获得救济的权利

社员权利的救济是社员权利实现的基础。在合作金融立法中，社员权利的救济机制是权利得到保障不可或缺的机制，如何有效地发挥合作金融组织内外部争端解决机制是合作金融立法亟待解决的问题。

社员是农村合作金融组织的产权主体，要保障农民在农村合作金融组织中的产权主体地位，保持农村合作金融组织的生命力和活力，就必须切实保障社员的基本权利。获得必要的金融服务是低收入群体的基本权利，必须把合作金融还给农民，并首先由农民为主体形成治理结构。公司治理的本意是所有权和控制权分离后，如何保护投资者的利益。合作金融组织治理结构的核心是社员把管理合作金融组织的权利委托给管理者后，如何有效地监督管理者，最大限度地实现社员的权利，所以，健全的内部治理结构是实现社员权利的基本途径。构建以保护社员权利为中心的合作金融组织内部治理结构，具体而言：①将社员大会或社员代表大会作为一项常规性的制度，确保社员的投票权、知情权、监督权等权利有行使的渠道。②对理事会这个核心的业务管理组织的设置、权利和义务应从立法上予以明確，从而减少理事滥用自由裁量权的机会。③赋予监事会独立的职权，从立法上对监事会监督理事会的职权明细化，使其在促进合作社内部权力的制衡上发挥关键性的作用。

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