实现纪法衔接 深化国家监察体制改革

王军仁

7月31日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《中国共产党纪律处分条例》。近日，中共中央正式印发了这一新条例。修订条例是落实习近平新时代中国特色社会主义思想的具体行动，也是践行“两个维护”的必然要求。

2015年颁行的党纪处分条例贯彻全面从严治党要求，坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开，划出了党组织和党员不可触碰的底线，对于维护党章和其他党内法规、严肃党的纪律等发挥了重要作用。近三年来，习近平总书记对加强新时代党的建设提出了一系列新要求。这些新要求都是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，都需要在条例中贯彻体现，转化为纪律要求，为推动全面从严治党向纵深发展提供坚强纪律保证。

新条例与原条例相比，新增11条，修改65条，整合2条，从133条增加到142条。其中，总则部分在指导思想中写入以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导等内容；在总体要求上增加党组织和党员牢固树立“四个意识”的规定，将实践中普遍运用的监督执纪“四种形态”充实到条例中。与此同时，结合深化国家监察体制改革，新修订的条例总则完善了纪法衔接条款，而这正是这次条例总则内容修改的重点。为深入推进国家监察体制改革，就必须实现纪法衔接和法法贯通，而纪法衔接主要就是《中国共产党纪律处分条例》与《中华人民共和国监察法》之间的衔接。这次修改是在2015年修改的基础上，从9月20日，新修订以下三个方面进华书城上架发售。一步推动了纪法衔接的实现：

实现了概念上的衔接，使纪法衔接更加科学

首先，条例与监察法规定的职务犯罪概念相互衔接。根据监察法第11条的规定，监察委员会应依法履行调查贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等七种职务犯罪的职责。这次修改后的条例在第27条规定，“党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪行为的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。”条例也规定了七种职务犯罪行为，照应了监察法的上述规定，使党纪和国法在职务犯罪概念上实现了衔接，这是一种理念上的衔接。其次，条例在重要党内法规中第一次规定了“留置”。修改后的条例在第30条规定，“党员被依法留置、逮捕的，党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。根据监察机关、司法机关处理结果，可以恢复其党员权利的，应当及时予以恢复。”就像党的十九大报告上指出的那样，这次国家监察体制改革主要就是“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施。”监察法从适用条件到适用程序详细地规定了留置制度，条例对留置的规定促进了纪法之间的衔接。

最后，有关政务处分的规定进一步实现了条例和监察法的衔接。修改后的条例在第33条规定，“党员依法受到政务处分、行政处罚，应当追究党纪责任的，党组织可以根据生效的政务处分、行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经核实后依照规定给予党纪处分或者组织处理。”我们知道，政务处分是监察法新增的重要概念和制度，也是针对公职人员的职务违法行为赋予各级监察委员会的一项主要职权，这一修改在处置方式上进一步实现了条例和监察法的衔接。

实现了实体上的衔接，使纪法衔接更加顺畅

2015年修订的党纪处分条例突出政党特征、党纪特色，坚持纪严于法、纪在法前，实现了纪法分开。同时，条例又用第27条、第28条、第29条等3个条文分别规定了在实体上实现纪法衔接的三种情形，即党员涉嫌犯罪的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分的重处分；党员违反刑法但不涉及犯罪的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分；党员有其他违法行为，影响党的形象，损害党、国家和人民利益的，应当视情节轻重给予党纪处分。而实际上，纪法衔接在实体上只应包括党员犯罪与党纪的衔接、党员违法与党纪的衔接这两种情形，旧条例参酌我国现行刑法体制，把违法又分成违反刑法的违法和违反其他法律的违法两种情形，进而规定了三种情形，这是符合我国现行刑法实际的。因为我国刑法向来采取犯罪认定“既定性又定量”的做法，而不是单纯根据行为类型或性质来区分罪与非罪的界限，同一行为可能既符合刑法规的行为构成要件，也可能同时符合其他行政法律规定的行为构成要件。所以，旧条例如此规定本无可厚非，但这分别三种情形的规定却在实践上造成了执纪量纪的适用难题，即在党员尚未构成犯罪的情况下，存在到底是适用第28条还是适用第29条予以处分的困境；另一方面，第28条与第29条在功能上的冲突也一定程度上造成了纪律条文的虚置现象。

考虑到上述情况，修改后的条例对第28条、第29条进行了整合，规定“党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。”这样修改不仅从实践上解决了执纪量纪的适用难题，避免纪律条文虚置现象的发生，而且从理论上使得纪法衔接包括违法和犯罪两种情形，与监察法规定监察委员会具有调查职务违法和职务犯罪职责的规定相协调，纪法衔接在理论上和实体上都更加顺畅。

实现了程序上的衔接，使纪法衔接 更加彻底

2015年修订的党纪处分条例在规定纪法实体上衔接的同时，也对纪法程序上的衔接作了规定，即第30条规定“党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理。”这么多年来，我们党内是这样规定的，也是这样做的。但这里在纪法衔接上容易出现以下两个漏洞：一是党员在违法甚至犯罪的情况下，因有关国家机关不知其党员身份而跳过纪委，只对其违法犯罪追究法律责任，而没有追究其党纪责任；二是因为党内法规没有明确规定有定关国家机关也有移送纪委追究违法犯罪党员的党纪责任的义务，带来纪法脱节，以至于出现党员被判刑而未作党纪处理、党员带着党籍蹲监狱的咄咄怪事。为彻底堵塞上述纪法衔接在程序上的漏洞，修改后的条例在第29条中明确规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这在旧条例规定纪委应当及时移送有关国家机关的基础上，明确了纪委的“先处分”义务，并且还要求纪委在作出党纪处分之后，还要按照规定给予政务处分以后，再移送有关国家机关依法处理。

结合《中国共产党党内监督条例》第37条第2款的规定，“在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，应当先作出党纪处分决定，再移送行政机关、司法机关处理。执法机关和司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件，应当向同级党委、纪委通报；该干部所在党组织应当根据有关规定，中止其相關党员权利；依法受到刑事责任追究，或者虽不构成犯罪但涉嫌违纪的，应当移送纪委依纪处理。”各级纪委不但负有“先处分”的义务，有关国家机关也有向同级党委、纪委通报党的领导干部违法犯罪的义务。尤其重要的一点是，有关国家机关对违法犯罪的党员还有应当移送纪委依纪处理的义务，结合纪委“应当及时移送有关国家机关依法处理”的规定，在执纪机关和执法司法机关之间具有了相互移送的义务，在纪法衔接的程序上实现了闭环运行，这可一举堵塞上述两个漏洞，而使得纪法衔接在程序上更加彻底。