试论国外贷援款项目审计购买社会服务

■帅智军

近年来，江西省审计厅根据《中华人民共和国审计法》和审计署授权审计的规定，组织省市县三级审计机关对世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款项目进行审计。仅2018年上半年，江西省审计厅完成审计国外贷援款项目12个，涉及县以上项目执行单位42个，向国际金融组织提交审计公证报告12份,审计监督覆盖率100%。从审计力量投入情况看，组织审计人员累计87名，现场审计工作日达1700余天。在促进项目执行单位和主管部门依法办事，积极合理有效地利用外资，维护国家利益，改善投资环境等方面发挥了重要作用。但也存在审计时间紧、任务重、人手少，审计队伍整体素质有待提高，审计广度、深度、力度不够等不容忽视的问题。为有效解决审计监督全覆盖总体要求与审计机关现有人员不足的矛盾，通过加强国外贷援款项目购买社会服务管理，充分发挥外资审计监督合力，提高审计质量和效率，提升审计成果的综合利用水平。

一、国外贷援款项目审计购买社会服务的必要性

1.有利于审计全覆盖理念的强化落实。

《国务院关于加强审计工作的意见》提出，通过强化审计队伍建设、推进审计职业化、向社会购买服务、加强内部审计等措施来实现审计监督的全覆盖。随着审计全覆盖要求的提出和强化，国外贷援款项目审计的内容及要求也与日俱升。首先工作量大为提升，尤其是全覆盖理念的强化落实，提高了国外贷援款项目审计项目的数量和推进密度；其次涉及领域及对审计人员素质要求大幅度提升。在这种情况下，借力社会服务是较好的选择。

2.符合国家治理现代化建设的要求及趋势。

在国家治理理念下，国家审计必须成为国家经济安全的免疫系统，必须为一系列政策的落实提供保障。在这种情况下，包括国外贷援款项目审计在内的政府审计工作的任务是由其本身的历史使命决定的，而不能因为既有资源或团队情况而减少。主动购买社会服务，适当地借助外部智力，从审计角度利于推进国家治理现代化建设的不断深入。

3.提升国外贷援款项目审计质量的可行选择。

在政府审计工作中，国外贷援款项目的审计对象最为特殊，审计范围涉及林业、农业、交通、航运、水利和能源等多领域，而且随着审计理念的发展而不断丰富。国外贷援款项目审计理念的变迁，需要审计质量的及时跟进支撑。在审计管理机制及行政事业编制暂时没有大幅度改革的情况下，利用外部智力是当下最为明智的可行选择。

4.审计管理机制创新的有益尝试。

购买社会服务解除了体制内审计机关编制人员和国家审计项目之间在责任方面的绝对对等关系，撬开了审计机关管理及审计项目管理的创新途径，实际上是推进审计管理机制创新的有益尝试,也是贯彻落实中央审计委员会第一次会议精神的具体措施。

二、国外贷援款项目审计购买社会服务的风险

1.法规制度方面。

《中华人民共和国审计法实施条例》第十一条规定“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”,《中华人民共和国国家审计准则》第二十条规定“审计机关可以聘请外部人员参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定”,审计署外资司《关于加强外资审计工作的意见》第十六条规定“完善购买社会服务方式。总结外资审计利用社会服务方式方法，严格执行审计署相关规定，加强聘用人员管理及服务质量控制”是购买社会服务的法理依据。该规定不够具体和明晰，无法提供充分的法理支撑。

2.人员定位方面。

如何限定需要社会服务人员涉入负责的工作范围？如何对社会服务人员进行定位？如何在社会服务人员及既有审计机关团队之间实现确切分工等等均需要深入摸索。否则可能导致审计机关异化为审计业务的包工部门，滋生严重的寻租风险。

3.市场及费用方面。

社会服务机构基本上都是以劳务市场为主的竞争主体，其费用水准和市场竞争态势存在密切关系。在对社会服务需求情况无法预先明确确定的情况下，很难事前确定适当的相关预算，部分审计应急性购买社会服务的需求可能致使资金危机，社会服务人员频繁跳槽、“骑驴找驴”等现象不同程度存在，甚至可能面临着暂时没有社会服务购买的风险。

4.配套机制方面。

长期以来，社会审计和政府审计之间一直并行存在，基本上没有交叉点。国外贷援款项目审计购买社会服务，需要在资质、程序及规范要求等方面有相对完善的配套机制。

5.独立性方面。

独立性是推进审计工作的基础性要求，因此在国外贷援款项目审计购买社会服务的时候，如何确保独立性同样是比较隐秘但严重的问题，国外贷援款项目主管部门尤其项目执行单位的人脉资源四通八达，简单的背景调查很难彻底明确涉及人员和审计对象之间存在的关联情况。

另外，国外贷援款项目审计在保密等方面有严格纪律。对于社会服务人员来说，类似的纪律意识偏弱，容易滋生审计风险。

三、国外贷援款项目审计购买社会服务的注意事项

1.强化规划。

审计机关思考制定审计计划的过程中，需要额外思考购买社会服务的系列事项，比如在总体上明确具体什么项目什么方面需要引进社会服务，需要多长时间，具体频率情况，具体采纳什么方式，准备安排多少预算等等。在系列规划内容中，需要强化明晰度，避免含糊；坚持稳健原则，保持适当的限度；另外需要设置一定的弹性范围，具备一定的灵活度。

2.强化培训。

社会服务人员在审计职业能力方面一般水平较高，但对于国外贷援款项目审计而言存在系列不适应的情况。充分发挥社会服务人员的素质优势及积极作用，在每一次引进或借用之前，针对诸如保密等相关事项均应该安排专门的培训设置，强调类似培训的刚性推进，对拟涉入人员及团队进行高度针对性的专门培训。“打铁还需自身硬”，要加强审计机关队伍建设，努力打造政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军，做到忠诚、干净、担当。只有审计机关自身过硬，才能影响和带领社会服务人员。

3.强化流程。

审计机关推进国外贷援款项目审计购买社会服务，对合作程序或流程有极高的依赖度。要强化流程或程序设置的严密性，强化流程或程序管控的严谨度，以确保委托或引进高胜任能力的社会服务人员推进高质量的审计工作。各审计组应当将辅审人员编入相关审计项目的审计组，但不得担任审计组组长、副组长和主审；审计组组长在审计实施中应当加强对辅审人员的督导和业务复核，审计组所在处室应当加强对辅审人员工作的监督检查，有效保证其审计质量；辅审人员应当在审计项目完成后，及时移交审计实施过程中所形成的全部纸质资料和电子资料；辅审人员不得将参与辅审工作获取的相关信息用于与所审计事项无关的目的。辅审人员应当对其工作结果负责，审计机关应当对利用其结果所形成的审计结论负责。

4.强化沟通。

审计机关应加强对参与审计的社会服务人员沟通，参与实施符合审计机关的相关审计要求。定期召开社会服务人员碰面会，明确审计方案和目标要求，交流审计思路、取证方法以及操作规范，及时总结审计成绩、指出存在的问题、讨论解决措施和办法，切实提高社会服务参与审计的水平和能力，并增强质量意识、风险意识和责任意识。审计机关购买社会服务的过程中，应该安排人员及时跟进。负责跟进人员的职能重心是沟通引导和备用咨询，在具体跟进过程中需要注意对接的工作方式，既要规避对方工作方向失误风险，还要避免损伤他们的工作积极性。在这个过程中，需要绝对避免带有过于浓重的监督及监控色彩。

5.强化评估。

社会服务一旦参与审计项目，就要求其必须按照审计实施方案规定的质量及进度完成项目实施，建立协审单位考核制度，加强业务质量和审计行为考核，并与服务收费挂钩。要与社会服务人员签订《劳务派遣协议》，明确审计进度及时限，并在审计实施方案中详细列出辅审人员在各个时间段应完成的工作任务，并随时进行检查落实。对于时间较长工作量较大的委托项目或工作，不仅要求评估最后的审计结果，还要强化事中评估，定期不定期地检验对方的具体工作进展及体现审计结果的系列材料。

6.强化问责。

强化对社会服务的科学管理，实行动态评价机制。一是加强日常监督管理。按项目建立台账，对项目进展情况进行详细记录，动态反映社会服务的履约意识、业务能力、工作效率、职业道德、廉政建设等相关情况，强化对中介协审过程进行量化考核。二是建立社会服务信用库。逐步建立社会服务不良行为“黑名单”制度。三是建立竞争淘汰机制。加强对社会服务出具的审计证据、审计结果、审计评价是否真实、合法、有效，通过抽查复审等方法进行监督检查。建立优胜劣汰奖惩机制，对于业务水平低下、审计结果严重偏差和发现严重违反审计纪律的社会服务机构或人员取消协审资格。从而建立起与优秀社会服务长效合作机制，把业务能力强、人员素质高、团队精神好的社会服务机构或人员作为审计机关的“智库”。