关于进一步促进“民参军”“军转民”的对策思考

◎军委战略规划办公室信息化建设政策法规研究中心原主任 张子利

民企参与军工科研生产的程度和军用成果向民用领域转化率，是衡量军民融合发展水平的重要尺度。习近平总书记对此高度重视，多次强调要坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊，构建系统完备的科技军民融合政策制度体系。在习总书记号召指引下，十八大以来军地有关部门围绕促进军民两大体系融合采取了一系列措施，取得了重要进展，在战略筹划设计、体制机制改革、重点项目建设等方面取得重大成就。当前，军民融合正处于由初步融合向深度融合过渡发展的爬坡过坎关键时期，在取得成绩的同时，仍有不少制约民参军和军转民的顽症痼疾，只有下功夫啃下这些“硬骨头”，军民融合才能更好地由国家战略向末端执行下沉，由顶层融合向基层融合逼近，打通军民融合的“最后一公里”，使军民融合的巨大经济和军事潜能在实践中得以充分释放。

一、民参军、军转民仍然面临不少沟沟坎坎

军民融合上升为国家战略以来，民参军和军转民的门槛和壁垒逐步压减，如军委装备发展部将“武器装备质量管理体系认证”与“装备承制单位资格审查”两证融合管理，实现“两证合一”，取得了明显成效，深受企业欢迎。但从总体上看，民参军和军转民仍然还有许多环节没有全部打通，遇到的矛盾问题仍然比较多，概括起来主要有以下几个方面：

（一）军工资质办理仍可进一步精简

对参与国防和军工科研生产的企业，需要具备可靠的产品质量保证、严格的保密制度和相应的科研生产能力，这是军工产品特殊用途所决定的。但不能因此而设置过高过多的门槛，将很多优秀的民企挡在外面。需要统筹好安全保密、质量要求与去门槛、破壁垒的关系。目前，对参军企业的资质申办，仍然是影响民参军的重要障碍。一是所需资质比较多，过去从事国防和军工科研生产需要有“四证”，现在合并为“三证”，还可以进一步精简合并，进行更加综合性的资质认证。二是办理周期比较长，几个证由不同部门主管，一般办齐“三证”至少需要两三年甚至更长时间，手续繁琐，周期较长，企业需要投入很长的时间和很多的人力跑手续。三是办理费用比较高，办理每个证都需要较高的费用，而且每年还需要投入一定的维护费用，给企业特别是中小企业带来不小的负担，有的花费不少人力财力办了资质，但长期又得不到订单，挫伤了企业参军的积极性。四是通过率比较低，每次资质评审，都有一定的数量限制，只有少部分企业能够通过。五是续评效率比较低，有的企业在资质到期续评时，被长期拖延，由于中间出现断档期，影响企业的连续供贷及合同执行。

（二）信息沟通渠道仍需进一步畅通

信息融合是军民融合的前提，促进军民融合深度发展必须打通军民之间的信息壁垒，消除信息上的不对称。近几年，军地有关部门建立的信息网络，在信息发布方面前进了一大步，对企业获取信息起到了很大的帮助作用。但目前，在信息沟通上仍不够顺畅。主要体现在三个方面：一是企业对需求信息获取不全面，网站上发布的只是部分信息，且不够及时，企业对国防和军事技术、产品及服务的具体需求了解不深不透，把握不准，虽然参军积极性高，但不知努力方向，仍然存在一定的盲目性。二是采购方和使用方对市场上已有产品和技术信息难掌握，对民间拥有的高科技成果、独特产品和解决方案缺乏了解掌握的渠道，只能从比较固定的少数供应商了解技术发展和产品情况，大量更好、更优、更先进、更廉价的成果难以入围，不仅多花了钱，更影响制约了国防和军队建设的发展质量和进程。三是供需双方缺乏互动交流手段，企业对采购项目和产品只能简单查询信息，内容不够全面、详细，存在疑惑时，缺乏双向交互渠道，导致企业承担任务的热情虽高，但具体要干什么存在一定的模糊性。

（三）民企参军范围仍可进一步拓展

民营企业在参与国防和军队科研生产方面的“参与度”逐步得到提升，如第一台国产航母参研单位500多家，非军企业、地方国企和民营企业参与比例高达77.4%。但总体上看，民企参军的深度和广度仍有很大的提升空间。主要有三个方面的问题：一是多数民营企业只能给军工和国企作一般配套，重要任务参与较少，很多民企的好技术、好成果没有进入军事领域；二是与军工单位及国企合作方式还需要改进，双方如何更好发挥各自优势，在责权利上如何划分，许多方面还不够规范，民营企业的利益难以得到有效保护；三是一些受资质、资金、经验、基础设施等方面制约的中小企业，虽在某些方面有优势，但无法直接参与国防和军工科研生产，存在借用资质承接项目、二次转包等问题，很容易影响产品和服务的质量，也容易带来安全保密上的问题。

（四）成果转化方式仍需进一步改进

近日，军委装备发展部首次集中发布4千多项国防专利脱密信息，对于促进成果转化意义重大。但国防和军工类的知识产权归属和利益分配仍缺乏具有操作性的规定和转化标准，对如何有偿使用各类成果和知识产权、如何维护所用者在转化过程中的权益等缺乏有效措施，导致许多成果、专利、知识产权等难以转化。特别是国防、军工、军队内部的科研成果，由于是国家专项或军费直接支持的项目，形成的成果如何确定转化收费标准，在转化过程中如何确定承接方，以何种方式收取费用，转化中的风险如何共担等，很多方面还不够明晰，所有权、使用权、处置权、收益权与利益分配的关系等，缺乏可操作、可度量的尺度和标准。由于“最后一公里”没有打通，使很多成果因缺乏动力该转不愿转、因缺乏规范制度想转不会转、因担心安全问题能转不敢转，只能长期束之高阁，导致专利保护过期、先进成果成为过时技术，造成很大的知识资源浪费。

（五）民企权益保护仍应进一步加强

一些获得订单的企业，在提供产品和服务的过程中，有时由于受甲方结算程序、体制调整、人员变动等多种因素影响，难以按时足额得到合同规定的经费，不少项目都有推迟付款的现象，这种情况对企业的发展影响很大，有的由于项目经费长期不能到位，导致员工工资不能按时支付，有的甚至导致资金链断裂、企业倒闭，严重挫伤企业参军的积极性。在民企参军中，既要对作为乙方的民企履约情况进行严格监督管理，也要对作为甲方的军工、国企、军方单位履约情况进行监督管理。同时，在民参军和民企与大型企业的合作中，中小民企研发的创新成果、独创技术、知识产权、发明专利等，有时得不到有效保护，尤其在与行业垄断企业合作时，很容易被其廉价或无偿占有成果，致使有的民企处于两难境界：与大企业合作有可能成为牺牲品，被“大鱼吃小鱼”；不与大企业合作，靠自身单打独斗，可能因各种因素无法参与项目。如何在民企参军中保护好中小企业在知识产权、科研成果等方面的合法权益成为促进军民融合深度发展的一个重要课题。

二、进一步“去门槛”“破壁垒”仍有很大空间

为了既落实好去门槛、破壁垒的要求，又保证国防科技和武器装备生产的安全保密和高质量，可考虑变过去“严进”为主的方式为“入门宽进、全程严管、违规重罚”的策略，对取得入门资质相对放宽，并提高办理效率，让更多的民营企业有机会参与到国防和武器装备科研生产过程，原则上只要有能力有条件的单位都可以参与竞争，同时，加强事中和事后监管，防止出现“门槛高、室内低”，真正使那些有技术、重质量、守信用、严保密的企业有机会参与到国防和军工科研生成中来。

（一）探索“一站式”资质办理

在装备质量管理体系与装备承制资质审查两证统一管理基础上，推进与装备科研生产许可的联合审查工作机制，规范资格审查、资质申请受理工作。按照让企业走“一扇门”就可办理全部资质的目标，可由保密、装备、科工、工商等部门共同设立军工资质集中办理中心，并统一为参军企业提供培训和咨询服务，通过政府部门集中办理和加大服务力度，简化流程环节，提高办理效率，让企业少跑路，少走弯路，让资质办理成为民企对参军规定要求的学习培训和能力提升的过程。

（二）采取“阶梯式”参军方式

变入门时的“高门槛”为全过程“多台阶”。对参军企业全面记录其产品质量、履行合同、安全保密、售后服务、用户评价等多方面情况，采取累积加分的方式，对其实行全方位考评。在此基础上根据得分情况划分不同等级，并按等级承担相应级别的任务，对表现好的企业随着其积分的增加可参与竞标的项目等级越来越高，对出现各种问题的企业实行严格的降级机制，对出现严重问题的企业和人员及时淘汰出局，甚至像对待“醉驾”者一样终身禁入涉军行业，以此确保国防科技和武器装备生产的高质量和安全保密。

（三）实行全程化监督管理

对于取得军工资质的企业实行全过程、全周期的严格监督管理，对企业（个人）每次承担任务时的完成质量、交付时效、保密管理、后续服务等情况进行全面记录和评估，将其记录在案，建立参军企业履约信用体系，将企业（个人）在承担涉军任务时的信用记录作为续评军工资质和取得国防军工订单的主要衡量标准。制定颁发军事采购绩效评价和承制单位履约信用等级评定管理办法，组织开展采购绩效评价和承制单位履约信用评定工作，开展装备承制单位资格监督常态检查，由过去单一重视事前严审资质为更加注重事中事后严管上来，改变一些企业“申办资质时下功夫多、取得资质后落实要求走样”的局面。

（四）推行动态化进退机制

对企业的军工资质获取及吊销采取更加灵活动态的管理方式，按照“优进劣退”的原则，优者随时可进，劣者立即退出，对出现严重问题者列入黑名单。变重一次性、阶段式资质办理为重全过程全方位信用考评。通过管理方式的变革，全面营造“讲信用、守契约、重质量、严保密”的民参军商业环境，真正把那些整体实力强、科技水平高、质量管理好、信用等级高、保密制度严的企业吸纳到国防和军工科研生产中来，把那些存在各种违法、违纪、违规问题的企业和人员剔除出去，并实行严格的负面清单制度，让这些企业和人员进不了军工门、拿不到军工单、干不了军工活。

（五）加强便捷化信息服务

把搞好信息服务作为促进“民参军”和“军转民”的重要环节来抓。按照“强化开放共享观念，坚决打破封闭垄断”的要求，扎实做好信息服务工作。一是建立完善信息发布和查询体系，采取网络化、体系化、标准化的方式，建立覆盖全国全军、利于获取、便于查询、实时互动的军民融合信息交互渠道，非涉密信息依托互联网发布，涉密信息可在每个省军区建立查询点，既便于各地企业查询获取信息，也有利于发挥省军区在军民融合中的军地协调作用。二是合理确定涉密范围和等级，按照“该保的要严格保住、该放的要充分放开”的原则确定涉密范围和等级，制定军事采购信息发布定密工作规则，规范信息发布定密标准和程序，做到依法定密，放控结合，责权一致，以促进信息发布、推动竞争性采购为目的，明确定密的责任主体、工作流程和基本方法。三是及时答疑解惑，围绕民参军和军转民中的各种问题，由供需双方、融合双方进行互动交流，最大限度地消除信息上的不对称和理解上的不一致，以信息上的无缝融合促进军民之间的深度融合。

（六）扩大竞争性采购招标

持续更新武器装备科研许可目录，继续压缩限制项目，进一步扩大民营企业的参与范围，让更多的民营企业有同等机会参与到相关工作中来。发布竞争性采购负面清单，加强采购计划审核，打破封闭垄断，支持各类社会资源参与国防军工建设。进一步扩大竞争性采购的比例和份额，使各类企业有更多的机会参与到竞争性采购当中。借鉴发达国家军工领域反垄断实践经验，参照我国反垄断法的立法原则，研究制定打破价格同盟、同业兼并重组、打包上市，以及排斥其他单位参与竞争等行政性垄断的措施，努力形成“国防科技创新百舸争流、千帆竞发的生动局面”。

（七）严格法制化权益保护

做好军民融合成果双向转化，需要对相关方的权益依法给予充分保护，做到科学评定成果价值、合理确定转化收益，以此促进创新成果在军民两大体系顺畅高效转化应用。在“军转民”上，明确规范国防知识产权权利归属和利益分配的总体原则，制定有偿使用及维权保护等措施，提高国防技术成果转化率。在“民参军”上，维护民营技术持有者特别是中小企业的合法利益，防止由于行业垄断、以大欺小带来的不正当竞争，确保转化过程清晰、各方利益得到充分保护。

三、民企参军仍然要在能参会参上下功夫

促进民企更好参军，既需要有关部门改革政策制度，加强科学管理，更需要参军企业自身理清工作思路，明确努力方向，把握内在规律，抓住关键环节，在练内功、强能力中实现精准参军、高效参军、深度参军。从当前情况看，参军企业可以着重抓好以下几个方面：

（一）找准供需双方结合点

当前，在民参军上，很多企业存在较大的盲目性，虽然参军的积极性很高，但不知从何入手，不少企业走了很多弯路。对于首次进入涉军行业的企业来讲，首先要找准自身的优势和军事需求这两者之间的交集，在这个交集上深耕细作。为此，一要深入分析企业的技术优势、产品优势和人才优势，并从军事角度分析有哪些产品和技术可能在军事上派上用场；二要分析军事需求，通过查询军方和军工的采购目录，向有关军事专家咨询，参与各类军民融合供需对接、挑战赛、展览展示活动，借鉴外军最新发展动态等多种方式，了解军事需求，有条件的可成立专门的军事需求研究机构，采用大数据分析、专家研讨、参观交流等方式，长期跟踪研究军事需求，在此基础上将企业产品与军事需求深入对接，顺利实现从资质条件上的参军到工作内容上的参军。

（二）选好民企参军突破点

有的企业参军什么都想干，四面出击，贪多求全，只要看到军方和军工有订单，不管自身有没有基础和条件，就赶紧组织研发，匆忙投标，这种作法很难取得成功，并可能造成财力物力和时间精力上的浪费。应当充分分析企业具备的基础条件、技术特长、人员优势等条件，选择一两个专业领域作为“参军”的突破点，集中人力财力物力攻关，必要时引进有专业特长的专家人才，并购有技术优势的小团队，在某一个细分领域形成明显优势，以此进入军工市场，取得用户信任，站稳脚跟后从纵向和横向上向产业链上下游拓展延伸，形成快速扩张爆发之势。

（三）把握未来需求增长点

企业参军，既要盯着现实需求和具体订单，力争尽快取得实效；更要放长眼光，谋划好长远发展，做到远近结合，以近促远，以远带期。为此，需要把握未来发展方向和需求增长点，提前做好技术积累和相关储备，争取抢占先机，赢得主动。比如，深入研究未来作战样式，国家安全威胁变化趋势，主要战略对手和作战对象、主要安全方向及领域可能的新变化，以此预测新的军事需求、设计新的应用场景，进行必要的预先研究，并主动向需求方提出咨询建议，争取纳入相关规划计划，为国防和军队建设发展贡献智慧和力量，并为企业更好参军打下坚实基础。

（四）聚焦技术创新核心点

科学技术是第一生产力，也是核心战斗力。国防科技和武器装备研发是军民融合的重中之重，也是实现富国和强军相统一的必由之路。民营企业参军，要发挥机制灵活、反应迅速、创新能力强的特长，把精力聚集于技术创新的核心点，长期投入、持续积累，形成自身特有的技术优势和质优价廉的产品体系。比如，在海洋、太空、网络空间、海外布局、生物、新能源和人工智能等领域，抓住某一方向或具体产品，发扬“工匠”精神，专心钻研、专注投入、专项建设，做深做精做细做优，形成独具特色、可持续发展的核心竞争优势。

（五）抓住成果转化关节点

军民之间科研成果、技术专利、知识产权的双向转化是军民融合中快速见效、实现价值倍增的重要途径，同时，也是当前最难突破的环节，一旦在这方面获得成功，将使军民融合产生效益上的倍增。当前，影响成果转化的关节点在于尚未建立对各类成果进行专业评价、价值评估、权利归属、应用补偿的机制和具体实施办法，导致很多成果可转不愿转、想转不会转、能转不敢转。在这方面，需要军地主管部门、相关企业和社会组织共同努力，制定各类成果转化实施细则，对各类主体的权利、责任和义务作出明确规范，制定成果评价标准和补偿标准，彻底疏通军民成果双向转化中的关节点。

（六）夯实长远发展着力点

随着去门槛、破壁垒的力度加大，今后民企参军入门会越来越容易，但真正成为承担任务多、参与程度深、实际贡献大的参军企业，最主要的瓶颈在于企业的整体能力不足，这些能力包括战略规划能力、企业管理能力、科研开发能力、质量管理能力、安全保密能力等。民企真正实现由资质形式上的参军到工作内容上的参军，功夫在内不在外。对那些有志参军，为国防和军队做贡献的企业，应把提升企业综合能力和整体实力作为实现长远发展的着力点，克服短期行为，在练内功上下实功夫、真功夫、苦功夫、长功夫，依靠能力提升使企业在各种沟沟坎坎面前如履平地，做到入门进得来、订单拿得到、任务完成好、效益有保障、发展可持续。