数字经济与网络空间国际合作

◎中国信息通信研究院互联网法律研究中心 李海英

2017年3月1日，外交部和国家互联网信息办公室共同发布《网络空间国际合作战略》,分析了网络空间国际合作的机遇与挑战，提出了网络空间国际合作的基本原则、战略目标和行动计划。3月5日，“数字经济”首次被写入《2017年政府工作报告》：“推动‘互联网+’深入发展、促进数字经济加快成长，让企业广泛受益、群众普遍受惠。”党的十九大报告进一步提出了“数字中国”的愿景目标。2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行集体学习，习近平在主持学习时发表讲话指出，“世界各国都把推进经济数字化作为实现创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做了前瞻性布局。”在数字经济加快发展的背景下，我国需要通过一系列战略举措，站在全球网络空间和平与发展的制高点上，全面宣示中国在网络空间相关国际问题上的政策立场，为未来数字经济发展和网络空间国际合作指明了方向。

一、明确数字经济合作与数字经济发展的目标和行动

《网络空间国际合作战略》着眼于未来数字经济的发展，提出“促进数字经济合作”的战略目标，并将“推动数字经济发展和数字红利普惠共享”作为行动计划之一。

2016年9月，中国作为二十国集团（G20）峰会的主席国，组织起草了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，明确提出了数字经济的定义，“数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。” 这是G20峰会首次将数字经济纳入会议主题，对发挥数字经济潜力，推动数字经济创新发展具有重要意义。随后，中共中央总书记习近平在主持政治局关于实施网络强国战略第三十六次集体学习时进一步提出，要“加快数字经济对经济发展的推动”。根据中国信息通信研究院2017年7月发布的《中国数字经济发展白皮书（2017）》，2016 年中国数字经济总量达到22.6 万亿元，同比名义增长超过18.9%，显著高于当年GDP 增速，占GDP 的比重达到30.3%，同比提升2.8个百分点。数字经济已成为近年来带动经济增长的核心动力，2016 年中国数字经济对GDP 的贡献已达到69.9%。中国数字经济对GDP 增长的贡献不断增加，接近甚至超越了某些发达国家的水平，数字经济在国民经济中的地位不断提升。根据2017年3月4日中国信息化百人会课题组发布的报告显示，2016年我国数字经济增速分别是美国、日本和英国的2.4倍、3.0倍和3.1倍。

促进数字经济合作，要“在自身发展的同时，坚持合作和普惠原则，促进世界范围内投资和贸易发展，推动全球数字经济发展”。根据数字经济的内涵，在关键生产要素——数据的安全和保护；重要载体——信息网络的发展与安全；利用信息通信技术促进经济活动等方面，推动“国际社会公平、自由贸易”，开展国际合作，构建数字经济时代的国际规则。当前，互联网议题已经成为各个国际组织讨论的重点和焦点问题，世界经济论坛、OECD、APEC等都在大数据发展、个人信息保护等领域发布报告或推进相关规则，而包含数据跨境流动、个人信息保护等的电子商务规则也成为多双边谈判的重点。

二、坚持多边主义的国际合作

数字经济的国际合作秉承中国坚持多边主义的一贯主张。2017年1月，习近平总书记在达沃斯召开的世界经济论坛年会开幕式上的主旨演讲——《共担时代责任 共促全球发展》中指出，我们要坚定不移发展全球自由贸易和投资，在开放中推动贸易和投资自由化便利化，旗帜鲜明反对保护主义。要坚持多边主义，维护多边体制权威性和有效性。要践行承诺、遵守规则，不能按照自己的意愿取舍或选择。 《网络空间国际合作战略》也指出，网络空间国际治理，首先应坚持多边参与。国家不分大小、强弱、贫富，都是国际社会平等成员，都有权通过国际网络治理机制和平台，平等参与网络空间的国际秩序与规则建设，确保网络空间的未来发展由各国人民共同掌握。

《网络空间国际合作战略》坚持发挥联合国的重要作用，认为联合国应充分发挥统筹作用，协调各方立场，凝聚国际共识。一是要遵守《联合国宪章》宗旨与原则，特别是不使用或威胁使用武力、和平解决争端的原则。认为《联合国宪章》确立的主权平等原则也应该适用于网络空间。二是发挥联合国在网络空间国际规则制定中的重要作用，支持并推动联合国大会通过信息和网络安全相关决议，积极推动并参与联合国信息安全问题政府专家组等进程。三是支持并推动联合国在打击网络恐怖主义、打击网络犯罪等方面发挥作用，支持联合国关于隐私保护的讨论，落实联合国确定的建设以人为本、面向发展、包容性的信息社会目标。

《网络空间国际合作战略》也充分认识到其他国际机制和平台的优势和有益补充作用的发挥。推动各种论坛、双多边机制的合作，特别是推进亚太经合组织、二十国集团等组织在互联网和数字经济等领域合作的倡议。数字经济的发展也是世界贸易组织（WTO）、经济合作与发展组织（OECD）的重要议题，尤其是WTO，从2016年开始，包括中国在内的主要国家都向WTO提交了关于电子商务工作组的相关提案，推动数字经济发展条件下新型电子商务规则的形成。美国在提案中主张禁止征收数字关税、保证数据跨境流动、促进互联网自由开放、防止本地化障碍以及禁止强制技术转让等；日本提出鼓励成员国尽快进行电子商务的讨论；韩国提出各成员国有必要对电子商务范围和电子商务规则达成共识；欧盟加拿大联合提案，在监管框架方面，建议增强透明度，发布电子商务措施和草案；增强消费者信心，建立消费者保护监管框架，防止消费者遭受电子商务欺诈，加强消费者保护机构的国际合作；建立隐私监管框架，保护电子商务用户个人信息等。中国针对提升跨境电商的政策环境和贸易便利化水平于2016年11月也向WTO提交了提案。2017年，加拿大等国家提出了面向“数字经济”的电子商务政策框架提案。

三、构建数字经济时代的国际规则

《网络空间国际合作战略》指出，“中国主张推动国际社会公平、自由贸易，反对贸易壁垒和贸易保护主义，促进建立开放、安全的数字经济环境，确保互联网为经济发展和创新服务。”随着全球数字经济的发展，关于数字产品和数据流动的国际电子商务规则制定成为近年来各国关注的焦点。以美国、日本为代表的发达国家签署或正在谈判的双多边自贸协定中基本都包含了专门的电子商务章节。这些电子商务规则成为数字经济规则的重要组成部分。数字产品的关税与非歧视待遇、跨境数据流动、个人信息保护、网络开放等都是数字贸易的核心规则。未来五年，将是国际数字经济发展和规则形成的时期，也正是我国要发挥主动引领作用的关键时期。《网络空间国际合作战略》提出，“推动制定完善的网络空间贸易规则，促进各国相关政策的有效协调。开展电子商务国际合作，提高通关、物流等便利化水平。”

构建数字经济的国际规则，“中国坚持以安全保发展，以发展促安全”的原则。“要保持数字经济健康、强劲发展，既不能追求绝对安全阻碍发展的活力、限制开放互通、禁锢技术创新，也不能以市场自由化、贸易自由化为由，回避必要的安全监管措施。”在安全与发展间寻求平衡，一直是我国参与国际规则制定的重要原则。在数字经济领域，对于产业发展领先海外拓展需求强的发达国家，会倾向于更自由、发展的规则，而处于快速发展期的中国，虽然企业已有海外投资的诉求，但是网络、数据的安全仍是重要的考虑因素。对于数字经济的国际规则，狭义的理解，即为通过互联网递送产品和服务的商业活动看作数字贸易。这与WTO框架下对电子商务的定义类似，世界贸易组织WTO总理事会的《电子商务工作计划》，将电子商务界定为：通过电子方式进行货物和服务的生产、广告、销售和传递。由于数据对经济活动的驱动作用，产生了广义的理解：数字经济即为在数字网络环境下，数据驱动创新和自由流动的一切活动。在这种广义理解下，数字经济的未来发展对现有的国际货物贸易和服务贸易规则都带来新的挑战。面对挑战，是在原有的规则基础之上进行一定的修改，还是破局衍生全新的规则？这是未来数字经济规则所面临的问题。

根据G20对数字经济的定义，我认为，数字经济的国际规则应该包括：关于网络基础设施的国际规则，包括但不限于ITU的《国际电信规则》、WTO中关于电信服务的附件、各国关于电信市场准入的承诺、自由贸易协定中的电信章节等；关于互联网服务的规则，包括但不限于互联网关键资源的治理、互联网服务的市场准入和内容管制要求，云计算等新业务的相关规则等；关于数字产品的国际规则，如电子传输免征关税等；通过电子商务进行货物贸易的相关规则，例如贸易便利化、原产地规则、技术贸易壁垒、补贴、倾销、保障措施规则等。数据在驱动经济发展中作用的提升，使有关数据的规则成为数字经济国际关系的信心，如个人信息保护和跨数据流动等。

对于数字经济的基础设施，在信息网络领域，《网络空间国际合作战略》提出“推动全球信息基础设施建设，铺就信息畅通之路”，“提升国际互联互通水平”，“扩大宽带接入，提高宽带质量”等促进网络基础设施发展的目标。目前，我国国内正在推行网络“提速降费”，以加快高速宽带网络建设，为数字经济发展奠定重要的网络基础。同时，《网络空间国际合作战略》还提出要“加强全球信息基础设施建设和保护”，“推动建立政府、行业与企业的网络安全信息有序共享机制，加强关键信息基础设施及其重要数据的安全防护。”关键信息基础设施安全保护是我国《网络安全法》明确的重要制度之一，我国将“公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务等重要行业和领域，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益”的设施作为关键信息基础设施进行重点保护，这符合国际上关于关键信息基础设施保护的趋势，在这一点上，也体现了我国国内立法与国际合作战略的协调统一。

对于数字经济的关键生产要素——数据，《网络空间国际合作战略》指出，要“实现信息自由流动与国家安全、公共利益有机统一”，“推动网络空间确立个人隐私保护原则”，“促进企业提高数据安全保护意识”等。2015年8月，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出：数据已成为国家基础性战略资源。一方面，促进数据的共享、流动，是数字经济发展的重要基础和驱动力量。习近平在2014年初中央网络安全和信息化领导小组第一次会议的重要讲话中强调，“网络信息是跨国界流动的，信息流引领技术流、资金流、人才流，信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，信息掌握的多寡成为国家软实力和竞争力的重要标志。”互联网服务的提供、跨境电子商务的开展等等，都伴随着数据的收集、处理、传输和使用，因此数据的自由流动对数字经济的发展至关重要。根据麦肯锡的报告，2008年到2013年，跨境数据流动增长了7倍。2014年跨境数据流量产生了2.8万亿美元的经济价值，对GDP的影响甚至比货物贸易更大。另一方面，数据跨境流动又带来国家安全和个人隐私保护的挑战，我国《网络安全法》规定，关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估。数据跨境流动已经成为国际电子商务规则谈判中最核心的议题，我国一贯坚持“保障互联网信息安全有序流动”的主张，不反对数据流动，但同时要保障安全。

信息通信技术广泛应用，各传统行业的数字化转型是数字经济发展的更广阔内涵，未来人工智能的发展，为数字经济展现了更广阔的发展空间。《网络空间国际合作战略》指出，要“支持基于互联网的创新创业，促进工业、农业、服务业数字化转型。促进中小微企业信息化发展。”这正是我国正在推进的“互联网+”行动计划。“互联网+”就是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。在这一领域的国际规则更应侧重于合作与发展。

数字经济引领未来全球经济发展，也是全球竞争的新领域及制高点。建立数字经济的国际规则，推进相关合作框架，在网络、数据、安全等领域将我国的国内立法与未来国际规则及国际合作的方向协调一致，表达我国的立场和主张，将为未来我国参与数字经济国际竞争提供更为坚实的基础。