长江经济带水流生态保护补偿研究

李 建，徐建锋

（长江水资源保护科学研究所，武汉 430051）

长江经济带横跨东中西三大区域、11个省份，面积2.05×106km2，复杂的地貌特征和多样的地区特点，使得流域内很多区域既是我国重要的生态功能区，又是经济发展滞后地区；既是生态脆弱区，又是限制开发区。尽管近年来国家实行了退耕还林、长防、天保等生态建设项目，但这类生态保护措施多以国家纵向财政转移支付为主，难以有效调整利益受损和利益获得方的责任和利益，具有阶段性和局限性[1]。特别是经济发展不平衡、不充分的地区，例如流域上游的水源涵养区和源头水保护区等区域往往属于较为贫困的地区，地方经济发展需求与生态环境保护之间的矛盾较为突出，迫切需要建立相应的水流生态保护补偿机制。

水生态环境保护是依托黄金水道推进长江经济带发展的重要前提，水流生态保护补偿是调动各方积极性、促进水生态环境保护的有效手段[2-3]。2016年，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》（[2016]31号），提出在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等区域建立完善的生态补偿机制。其中，水流领域的生态保护补偿包括江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊7种主要类型。

近年来，长江经济带多个省份相继出台了生态补偿办法，水流生态保护补偿已进入实践阶段。但是，各省生态补偿的模式较为多样，生态补偿标准差别较大[4]，生态补偿范围多局限在省内，流域层面省与省之间的上下游横向生态补偿较为缺乏[5-6]。为加快长江经济带生态补偿机制建设，需要从流域层面提出长江经济带生态补偿总体框架，明确不同生态补偿类型的补偿内容、补偿标准、补偿模式和保障措施，统筹协调地区间、上下游关系，形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制，以此促进长江水资源可持续利用、实现流域内不同地区不同利益群体的“共享、绿色、和谐发展”。

1 长江经济带水流生态保护补偿现状

1.1 水流7种类型生态补偿

长江经济带7种类型水流生态补偿工作的实践情况见表1。其中，集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊5种类型开展了具体实践。江河源头区和大江大河重要蓄滞洪区尚未建立有效的生态补偿机制。

表1 长江经济带7种类型水流生态补偿实践情况Tab.1 The practice of 7 types of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

1.2 流域上下游跨省横向生态补偿

在7种水流生态补偿的基础上，以中央政府和部委为主导，积极推进长江经济带流域上下游跨省横向生态补偿。其中，为加快解决长江流域面临的突出生态环境问题，激励沿江各省份加强生态环境保护与修复的积极性和主动性，形成长江流域上下游共抓大保护的良好氛围，财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部2017年推动建立了长江流域上下游横向生态保护补偿机制，由中央财政、地方财政共同出资设立，每年补偿资金规模100亿元，实施期3年。

赤水河流域由于其酿酒产业和长江上游特有珍稀鱼类自然保护区等因素，在长江流域具有重要地位。2018年2月，财政部、环境保护部等四部委在重庆召开工作会议，启动实施长江经济带生态修复奖励政策，四川、贵州、云南三省每年共同出资2亿元设立赤水河流域水环境横向补偿资金，作为长江经济带生态修复奖励政策实施后的首个在长江流域多个省份间开展的生态保护补偿试点。

新安江作为全国首个跨省流域生态补偿机制建设试点，2012-2014年启动了首轮三年试点，累计实施生态补偿机制试点项目192个，已完工项目134个，完成投资85.9亿元。试点资金累计补助黄山市16亿元。首轮试点的生态效益明显，2012-2014年新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准。2016年底，安徽省和浙江省签署了第二轮试点协议，计划三年补偿资金21亿元，水质考核标准提高7%，补偿资金实行分档补助，并新增垃圾和污水处理补偿资金（表2）。

1.3 长江经济带各省（市）生态补偿

在“生态优先、绿色发展”思想引导下，长江经济带沿江各省（市）相继出台了具有地方特色的生态补偿办法或工作方案，长江经济带共抓大保护的格局正在形成。

上海市从2009年开始，针对基本农田、公益林、水源地和湿地开展了生态补偿实践。2015年以后，依托生态红线划定方案，建立了与生态红线制度相匹配的生态补偿机制，重点对生态敏感区和生态脆弱区进行生态补偿，将海洋纳入生态补偿范围。

江苏省自2007年起分三阶段开展了水环境区域补偿工作，从部分区域到全省范围，从单向补偿到双向补偿。2013年以前，主要以《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》的实施为主。2013年颁布《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》和《江苏省水环境区域补偿工作方案》。2014年10月开始实施水环境“双向补偿”机制，首次启动的水环境区域补偿共计66个补偿断面，范围覆盖全省各大流域。根据高锰酸盐指数、氨氮、总磷三大因子计算补偿金额，并设置“倍增式”补偿基数。2017年1月1日，新的《江苏省水环境区域补偿工作方案》正式实施，将补偿断面从66个增加到112个，补偿标准提高至原来的1.25～2倍，并将太湖流域总磷补偿标准调高至其他地区的2倍。

表2 长江经济带流域上下游跨省横向生态补偿实践情况Tab.2 The practice of interprovincial horizontal water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

浙江省在新安江生态补偿经验的基础上，2018年全省启动流域上下游横向生态补偿机制建设。将流域交接断面的水质水量和上下游县（市、区）的用水总量和用水效率作为补偿基准，根据当地实际需求及操作成本，自由选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种补偿方式。鼓励流域上下游地区开展排污权交易和水权交易。流域上下游地区应根据流域生态环境现状、保护治理和节约用水成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，每年在500万～1000万元范围内协商确定生态补偿标准。

安徽省人民政府在2017年颁布了《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》，在全省范围内推行流域生态补偿制度，将重要河流敏感河段纳入补偿范围，建立以市级横向补偿为主、省级纵向补偿为辅的地表水断面生态补偿机制。补偿因子包括高锰酸盐指数、氨氮和总磷。当断面污染补偿因子监测数值超过标准限值时，由责任市对下游市或省财政进行污染补偿。

江西省2015年针对赣江、抚河、信江、饶河、修河5大河流以及九江长江段和东江流域等制定了《江西省流域生态补偿办法》，明确了生态补偿实施范围、主要原则、资金筹集、资金分配、资金使用、保障措施等内容。补偿范围涉及江西省所有100个建制县（市、区）。补偿资金以国家重点生态功能区转移支付资金和省级专项资金为主，设立全省流域生态补偿专项资金，实行各级政府共同出资，社会、市场募集资金等方式。

湖北省武汉市在2017年12月出台了《长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法（试行）》，对跨区断面的化学需氧量、高锰酸盐指数、氨氮和总磷4项水质指标进行考核，实行水质“改善奖励”、“下降扣缴”的生态补偿奖惩措施。

湖南省2015年针对湘江流域制定了《湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》，根据跨市、县湘江流域断面水质水量监测结果进行奖罚，共分为水质目标奖罚、水质动态奖罚及最小流量限制三部分，其中水质是最为主要的奖惩因素。2016年，长沙市人民政府印发《长沙市境内河流流域生态补偿(水质水量奖罚)办法》，对长沙市境内的浏阳河、捞刀河、沩水河、靳江河、龙王港5条跨行政区域的湘江一级支流开展水质断面考核生态补偿。主要包括COD、氨氮、总磷、砷、镉、铅6种水质主要考核因子，以及16种辅助考核因子。正常考核因子为主要考核因子，辅助污染因子遇重大特殊污染事件及检测河流生态评定时监测。

重庆市2018年印发《建立流域横向生态保护补偿机制实施方案》，2020年前在龙溪河、璧南河等19条流域面积500 km2以上且跨2个或多个区县的次级河流建立横向补偿机制。河流上下游区县签订协议，以交界断面水质为依据双向补偿，水质变差时上补下，水质变好时下补上。补偿标准每月100万元，交界断面水质达到水环境功能类别要求并较上年度水质提升的，下游区县补上游区县，下降或超标的上补下。对直接流入长江、嘉陵江、乌江和市外，以及市外流入重庆的河流，由市级代行补偿或受偿主体责任。补偿金月核算、月通报、年清缴，用于流域污染治理、环保能力建设等。

四川省2011年在岷江、沱江流域跨界断面实行水质超标资金扣缴制度试点，较好地促进了两江流域水污染治理。2014年起，试点范围进一步扩大，在岷江、沱江和嘉陵江干流及重要支流实施水环境生态补偿制度，并制定了《四川省“三江”流域水环境生态补偿办法（试行）》，建立起流域上下游各市（州）、扩权县（市）之间的横向水环境生态补偿机制。以总磷、氨氮和高锰酸盐指数3个因子作为考核指标。考核监测断面涉及的水环境赔偿金或改善金，将在监测断面的上下游市、县政府之间实行横向转移支付。

贵州省2016年针对乌江水资源保护出台了《贵州省乌江流域水污染防治生态补偿实施办法(试行)》，按照“谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则，在贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、铜仁市、黔南州之间实施乌江流域水污染防治生态补偿。生态补偿以乌江干流及其重要支流六冲河、瓮安河跨市（州）界断面水质监测结果为考核依据，断面水质监测指标为总磷和氟化物，执行标准分别为《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）Ⅲ类水质类别。污染物超标补偿标准为总磷6 000元/t，氟化物12 000元/t。

云南省昆明市2017年针对滇池水环境保护颁布了《滇池流域河道生态补偿办法（试行）》，对34条流入滇池河道的59个水质、水量监测断面进行生态补偿，对于水质未达到考核目标或未完成年度污水治理任务的，将由上游被考核单位缴纳生态补偿金，分配给下游被考核单位用于滇池流域河道水环境保护治理；考核断面出现非自然断流的，将按照每个断面每月30万元缴纳生态补偿金；未完成年度污水治理任务，比如污水治理设施建设、运营管理、河道综合治理等工作的，也须按年度未完成投资额的20%缴纳生态补偿金。

2 水流生态保护补偿存在的主要问题

目前，长江经济带水流生态保护补偿已从局部试点转为全面推进，已实施的生态补偿措施在促进生态环境保护方面发挥了积极效应。但是，从以往实践经验来看，水流生态保护补偿机制尚不完善。表3针对不同生态补偿类型，分析了其实践过程中存在的主要问题，总结起来主要包括以下几个方面：生态补偿理论基础较为薄弱，生态补偿研究滞后于实践；生态补偿多以政府为主导，缺乏市场参与；缺少流域层面的生态补偿框架，流域省际间上下游横向生态补偿相对较少，生态补偿机制和考核体系不健全；生态补偿标准和基准不够合理，不同地区间差别较大；生态补偿方式较为单一，多以资金补偿为主，资金的筹集主要通过申请财政转移支付或生态工程项目拨款实现，资金来源不稳定，补偿政策缺乏长期性和可持续性；生态补偿资金使用不规范，使用范围不清晰；生态补偿政策制定过程缺乏广泛的公众参与。

表3 长江经济带水流生态保护补偿存在的主要问题Tab.3 The main problems of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3 长江经济带水流生态补偿总体框架

针对长江经济带水流生态保护补偿存在的主要问题，从流域层面统筹建立系统的水流生态保护补偿总体框架，明确生态补偿的原则、总体范围、补偿基准、补偿方式和考核体系。

3.1 补偿原则

区际公平、权责对等。流域上下游共同承担生态环境保护的责任。上游为下游提供更加优良的水质和丰富的水源，下游为上游改善生态环境付出的努力做出补偿；上游努力不够或责任事故而造成对下游生态环境损害，上游应对下游做出赔偿，体现权责对等。

地方为主、中央引导。流域生态保护与治理的实施主体是地方政府，流域上下游横向生态保护补偿协议应由地方政府共同签订，中央财政给予引导支持。

统筹协调，系统保护。将长江流域作为一个有机整体，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹水域陆域，统筹水资源、水环境、水生态，深入开展流域水资源保护、水污染防治和生态环境保护等工作。

宜简宜实，因地制宜。坚持流域补偿与区域补偿相结合、纵向补偿和横向补偿相结合、单一补偿和综合补偿相结合，充分考虑长江流域不同区域生态环境特点和问题、行为主体活动、生态损益关系、现行政策功能，生态补偿方案宜简不宜繁、宜实不宜虚，重点突出适用性、可操作性和可考核性。

3.2 补偿框架

针对长江流域特点，结合水流生态保护补偿7种类型，以流域上下游跨省横向生态保护补偿和各省内部生态补偿为重点，通过判断生态水文过程中水质、水量、水生态的变化，分析人类活动行为对水流生态服务功能的损益，以及不同群体之间的损益关系，确定补偿主体和补偿对象，制定补偿基准和标准，设计补偿方式，明确操作流程，提出监控、考核指标体系。具体框架见图1。

图1 长江经济带水流生态保护补偿总体框架Fig.1 A general framework of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3.3 补偿范围

根据长江经济带水流特点和生态补偿需求，可在流域层面优先推进集中式饮用水水源地、涉水自然保护区、水功能区中的源头水保护区、河流跨界断面、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和治理区、重要蓄滞洪区、鄱阳湖和洞庭湖，以及长江全流域、赤水河流域、新安江流域、汉江流域和太湖流域的水流生态保护补偿，各省在现有生态补偿办法和方案的基础上，进一步深化和完善生态补偿机制（表4）。

表4 长江经济带水流生态保护补偿总体范围Tab.4 Overall scope of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

3.4 补偿基准

以水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度、监测断面水质达标状况、生态保护红线落实情况等考核结果作为补偿基准。考核结果为优秀的给予额外奖励；考核结果为合格的享受补偿资金；考核结果不合格的扣减补偿资金。

为确保河湖现状水质不下降，建议采用近3年监测断面水质平均浓度或者水质管理目标作为水质基准，具体按照以下方法确定水质考核基准：①当近3年参评指标月平均浓度小于目标浓度时，以近3年参评指标月平均浓度为基准；②当近3年参评指标月平均浓度大于水质目标浓度时，以水质目标浓度上限作为基准。

3.5 补偿方式

根据补偿主体和对象之间的损益关系，采用多元化的补偿方式。初期以资金补偿为主，鼓励上下游对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元补偿方式。推动上下游通过排污权交易、水权交易、碳排放权交易等市场化方式进行补偿。

3.6 考核体系

水流生态保护补偿的考核指标包括《水污染防治行动计划》考核结果、《最严格水资源管理制度》考核结果、监测断面水质达标状况、生态保护红线落实情况、地方出资额是否到位。

《水污染防治行动计划》考核内容包括水环境质量目标完成情况和水污染防治重点工作完成情况两个方面。

《最严格水资源管理制度》考核内容包括用水总量、用水效率、水功能区限制纳污指标完成情况和水资源管理保护工作落实情况。

基于已有的水质监测体系开展生态补偿考核，水质监测断面由补偿双方协商确定，监测指标以氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和总磷4项指标为主，以近3年各月平均浓度值与水质目标浓度二者中较小的值作为考核基准值。实施期内监测断面的4项指标浓度值均应逐年减小，有1项指标浓度值超过目标值，则认定为该断面水质未达到补偿目标。

生态保护红线落实情况包括生态红线划定以及相关保护工作落实情况。

地方出资额包括地方各级财政投入用于流域内水资源保护、水污染防治的资金，不包括中央财政安排的相关补助资金。

考核实行百分制，各项考核指标的分值比重见表5。按照分档归类、奖优罚劣的原则予以计分，计分≥90分时适当安排额外奖励资金；80≤计分≤89分时可足额享受补偿资金；70≤计分≤79分时扣减20%的补偿资金；60≤计分≤69分时扣减50%的补偿资金；计分＜60分时全部扣减补偿资金。

表5 长江经济带水流生态保护补偿考核指标分值Tab.5 Assessment index score of water ecological compensation in the Yangtze River economic belt

4 保障措施与建议

4.1 保障措施

建立水污染联防共治机制。加强流域联防联控和信息共享，上下游联合查处跨界违法行为，推动建立重大工程项目环评会商、环境污染应急联防机制。上游应有效开展流域保护与治理，下游也应积极推动本行政区域内的生态环境保护和治理，并对上游的治理工作和资金使用情况进行监督。

中央部门发挥指导协调作用，地方政府推进落实。财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部等中央部委强化对生态补偿机制建设的指导作用，统筹推进流域生态环境保护与治理、水资源节约保护、补偿资金使用监管等，加强监督考核，及时跟踪机制建设工作，强化政策研究，并协调解决出现的新问题，确保生态补偿工作有序开展。

建立年度绩效考核体系，实施补偿效果后评估。基于生态补偿总体框架，建立年度绩效考核评价体系，引入第三方机构对生态补偿开展情况、资金使用情况进行绩效评价。阶段性水流生态保护补偿实施到期后，开展生态补偿效果后评估工作，及时总结经验，明确接续政策，提炼可复制、可借鉴的模式，为全国其他流域和区域生态保护补偿的推广实施提供借鉴。

4.2 建议

共抓大保护和绿色发展是长江经济带的发展期盼，水流生态保护补偿在协调当前长江经济带发展与保护矛盾方面具有重要意义。长江经济带地域范围广阔、生态补偿类型多样、补偿关系复杂，长江经济带水流生态补偿需要分阶段有序推进，建议以3年为一个阶段持续开展并不断完善和深化。注重流域上下游横向生态补偿的实施，特别是省际间上下游、左右岸的横向生态补偿。各省生态补偿的基准和标准逐步趋于统一，7种水流生态保护补偿类型尽快实现全覆盖。在江河源头区和蓄滞洪区等尚未开展生态补偿的区域，尽快开展研究和试点。