城乡公共文化协同发展的县级图书馆总分馆制研究——以山西省永济市为例

李子峰

（山西省图书馆 山西太原 030021）

公共图书馆县级总分馆制，是指以县级公共图书馆为总馆，以乡镇（街道）综合文化站为分馆，以村（社区）级综合性文化服务中心（农家书屋）为服务点，实行总馆主导下的文献资源统一采购、统一编目、统一配送、通借通还和人员的统一培训。总馆对分馆进行业务指导和资源调配，也可统筹管理各分馆人财物。通过整合县域内的公共文化资源，从而建立起城乡上下联通、服务优质、运转高效的公共图书馆服务体系[1]。

公共图书馆县级总分馆制建设是促进城乡公共文化协同发展的重要举措，是构建现代公共文化服务体系的重要任务，是保障人民群众基本文化权益的必然选择。《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《图书馆法》）对于“县级总分馆制建设”作出专门规定，标志着县级总分馆制建设从政策鼓励层面转向法律强制层面，成为县级人民政府的法定职责，各个县级人民政府应当理解法律内涵，主动承担主体责任，以总分馆制建设促进城乡公共文化服务均衡发展[2]。

永济市是山西省运城市所辖的县级市，位于山西省西南部，属秦晋豫黄河金三角区域。全市文化阵地主要有市图书馆、文化馆、美术馆、体训中心、10个镇（街）综合文化站、265个村级文化活动室和农家书屋，公共文化服务体系健全，实现了公共文化场所全覆盖，连续三届被评为“山西省文化强县”。2017年以来，在省、市文化部门的精心指导和永济市委、市政府的大力支持下，永济市文化局积极适应“办文化”向“管文化”转变的新要求，强力推进文化馆图书馆总分馆制建设工作，经过不断探索和实践，形成了城乡联通、运转高效、服务优质的总分馆机制（见表1）。

表1 永济市总分馆体系部分基本情况

1 永济市县级总分馆制建设过程

1.1 完善顶层制度设计

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[3]，2016年12月，原文化部等5部委联合印发《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》[1]。这些“意见”，均是县级总分馆制建设的国家级“顶层设计”，旨在形成城乡协同发展的公共文化服务机制。

根据国家级“顶层设计”，永济市积极完善本级“顶层设计”，文化行政部门积极推动总分馆制建设列入2017 年宣传思想文化发展改革重点工作、2017年《永济市政府工作报告》，并出台《永济市图书馆文化馆总分馆制建设实施方案》《2017年文化体制改革实施方案》《永济市公共文化服务目录》等配套方案，为总分馆制建设制定了“指南针”“时间表”“路线图”[1]。

文化行政部门“依法行政”，向基层公务员等宣讲《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）、《图书馆法》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，使基层行政部门进一步认清总分馆制建设的目标要求，明确本级党委政府所担负的具体职责，为总分馆制推行做好思想准备工作。

基于总分馆制建设扎实的基础工作，永济市（运城市所辖的县级市）成为山西省17个总分馆制建设试点县之一，是运城市13个县级市（县区）中唯一的试点县。

1.2 形成统筹管理体系

1.2.1 统一组织管理，明确职责分工

针对管理人员业务交叉、多头负责问题，永济市实行片区化管理，将全市10个乡镇（街道）划分为东、西、北3个片区，每个片区即为一个工作组，每组3名成员，分别是片长、协调人、服务专干。片长由文化行政部门的分管副局长担任，总体负责工作推进、活动统筹、人员管理、资金调配等事宜；协调人由机关股长担任，负责具体协调工作；服务专干由图书馆业务人员担任，负责开展业务工作。通过统一职责分配，让片区工作组各司其职、各负其责，解决了重复工作、互相推诿的问题，形成了高效的三人小组工作机制。

1.2.2 整合优势资源，供给优质服务

永济市借助文化行业整体力量，推进县级总分馆制建设。联合市文化馆、美术馆、体训中心等其他文化场馆，乡镇综合文化站、村级综合性文化服务中心、农家书屋等基层公共文化设施，整合存量资源，在人员、经费、设备、器材等方面实现统筹管理，形成规模效应，有效增强资源互补能力及服务供给能力。

实行“订单式 ”服务，制定《公共文化服务目录》（即公共文化服务“菜单”），形成了“分馆报单、读者点单、总馆配单、政府买单”的公共文化服务供给模式。首先向乡镇分馆提供服务“菜单”，读者“点菜”后即时上报总馆，总馆将读者需求形成“订单”，然后向文体志愿者协会“下单”，志愿者协会根据“订单”，提供相应的公共文化服务项目。定制化服务流程，实现了供需双方的有效对接。

推行标准化、规范化服务。一是建立规章制度。21个分馆统一借阅规则、人事制度、阅览室管理制度，开放区域、开放时间、开放时长（每周不少于20小时）、管理人员、监督方式等信息通过公示栏公开。二是树立服务形象。规范标识标牌，分馆均悬挂“永济市图书馆某某分馆”牌匾。同时根据人口分布情况，依托25个主要行政村（社区）的“农家书屋”，设立“图书馆村级服务点”，打通公共文化服务“最后一公里”。

1.3 坚持服务创新理念

1.3.1 工作机制创新

创新性开展“两推进”工作方式。①设立推进日。规定每周五为“工作推进日”，文化行政部门召集各片区片长、协调人、服务专干等参加，讨论工作进度与难度，提出计划与建议，研究解决推进过程中的共性问题。②召开片区推进会。由各片区协调人召集片长、服务专干、分馆馆长等不定期召开，研究解决本片区内突出问题，分馆馆长提出工作计划，服务专干对“订单”进行汇总协调，排解分馆“订单撞车”问题。

1.3.2 经费支配创新

县级总分馆制推动人、财、事统筹管理，提高效率，降低成本。①购书经费由总馆统筹支配，总馆根据总需求统一购买书籍，采取流转方式满足读者需要，每批书籍每月在各分馆及村级服务点之间流转一次。②免费开放经费实行分馆统筹，各分馆可各自支配免费开放资金，按照规定实报实销；图书馆村级服务点实行乡级统筹，根据各服务点阅读活动开展情况、文化信息资源共享工程工作情况进行实际拨付。③专人负责各片区经费报销工作，各片区协调人定期统一收集各项活动支出票据，汇总报销。

1.3.3 人才保障创新

①成立文化志愿者组织。由文化行政部门倡议，成立永济市文体志愿者协会，通过了《永济市文化志愿者协会章程》，制定统一标识，签订协议，划拨专项资金，为协会志愿者配备统一服装，缴纳社会保险。②开展针对性人才培训。总馆对分馆从业人员、文化志愿者开展培训，提升专业化服务能力。

2 永济市总分馆制建设成效

永济市是山西省县级总分馆制建设的先行者，在山西省确定的17个试点县中初步建立了总分馆制建设的基本模式，在全省起到了示范作用。其总分馆建设成效对比如表2所示。

表2 永济市总分馆制建设主要成效对比

2.1 公共文化服务供给效能化

根据“顶层设计”，县级总分馆制建设应当坚持政府主导、统筹实施原则。政府的公共文化服务供给能力，直接影响县级总分馆制建设进度。永济市成为山西省总分馆制建设试点县以来，通过片区管理体制理顺了工作关系，疏通了工作渠道，分工趋向合理，协调更加高效快捷，充分调动了公共文化服务人员的积极性、主动性、创造性，对读者的文化需求有了更深刻的理解，提升了服务供给能力。

2.2 公共文化服务内容多样化

以政府购买公共文化服务为出发点，通过读者“点菜”、分馆“报菜”、总馆“配菜”的订单式服务，满足了基层群众多元化文化需求，提升了群众的文化获得感。总分馆试点以来，分馆和农家书屋的读者到访率日益增高，激发了群众的阅读需求。

通过图书馆资金统筹，10个分馆与25个村级服务点的资源实现了总统筹。各村农家书屋年更新图书由60余种上升至470余种，农家书屋间的图书重复率大大降低；村级服务点图书每月向周边农家书屋流转一次，每年村民可选图书种类增加了11倍，图书资源在分馆之间有效流转，有效提高了图书的使用频率，资源价值趋于最大化[4]。

2.3 公共文化服务水平均等化

永济市县级总分馆制打破了公共图书馆行政划分的局限性，打通了县、乡、村三级文化服务壁垒，让县级较高的公共文化服务供给能力惠及基层各地，让县域内读者均能公正、平等地享有公共图书馆服务，弥补了乡、村两级公共文化服务短板，让各分馆及服务点均能享有丰富、专业、优质的公共文化产品或服务。

3 永济市总分馆制运行中的问题

3.1 依法推行力度弱

永济市县级总分馆制建设和运营过程中存在的主要问题是对相关法律政策的宣传推广以及“依法行政”力度仍然相对较弱，仍停留在学习阶段，对《保障法》《图书馆法》两部公共文化服务领域“政府责任法”的定位认识不清晰，对总分馆制建设“法律化”的意义认识不深刻，“依法办馆”理念淡薄。

3.2 保障条件不充分

3.2.1 基础性保障条件

基础性保障条件主要依靠政府投入，比如资金保障、人力人才资源保障等在县级总分馆制推行初期是可行的、必然的，但其他地区的实践表明，县级总分馆制建设过程中单一依靠政府投入，会有公共财政压力过大、总分馆建设后劲乏力的隐忧。永济市在引导、动员社会力量共建共享总分馆制建设方面尝试较少，因此在资金、人才等方面仍有较大缺口。这也是总分馆制推进过程中的主要难题之一。

3.2.2 稳定性保障条件

完善的评估激励机制是衡量总分馆制建设成效、影响力和水平的重要手段，是争取经费预算以及争取工作主动性的重要保障，是充分调动各方工作积极性的关键。永济市在推行总分馆制建设过程中充分调动本级政府、文化行政部门的力量，与省市两级有所沟通，与基层组织协调较多，建立了初步的协调机制，但是尚未形成稳固的成文的统筹协调机制，这对未来推行总分馆制有所影响。

4 推进县级总分馆制建设的建议

4.1 依法推行县级总分馆制

《保障法》第三十五条规定：国家重点增加农村地区图书、报刊、戏曲、电影、广播电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品供给，促进城乡公共文化服务均等化。根据这一条文，结合《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》精神可知，总分馆制建设是实现公共文化服务均等化的重要手段之一，是贯彻《保障法》的重要举措[5]。

《图书馆法》虽然出台较晚，但是其明确将总分馆制写入法律，对于县一级政府推进总分馆制建设起到重大推动作用。因此，对于推进县级总分馆制建设的县域而言，应当加强在公共文化服务领域的“依法行政”自觉，并将其纳入公共文化服务考核指标体系，同时将落实情况纳入文化行政部门政绩考核体系。

4.2 提升资金统筹使用能力

县级人民政府应当将公共文化服务体系建设专项资金、公共文化服务领域奖励金、免费开放资金、彩票公益金等统筹管理，坚持“专款专用”原则，合理统筹资金分配。根据永济市总分馆制建设实施方案，由县级文化行政部门制定公共文化服务项目规划以及预算，县级财政部门负责审定，文化行政部门将经费直接拨付县图书馆总馆，由总馆根据总分馆制建设计划支出资金。统筹使用资金，将有助于强化政府购买公共文化服务的能力，提高资金集约化使用程度，在总分馆制建设中发挥保障作用。

4.3 强化人才队伍保障工作

人才因素是影响总分馆制建设的重要因素，对总分馆制的成败起着关键性作用。根据《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》，县级各相关部门要在现有编制总量内，落实总馆、分馆人员编制政策。即根据总分馆规模、服务人口、服务方式，统筹总馆、分馆的人员配置。加强对总分馆工作人员的培训、考核、管理，同时也可通过社会合作方式解决总分馆人员不足的问题[3]。培训是快速加强馆员职业能力的重要手段，要借助行业内培训项目如全国基层文化队伍示范性培训、国家数字图书馆推广工程、中国图书馆学会在线课程等公益性、零门槛渠道培养专业馆员。建立馆员成长档案，对积极参加相关培训项目、教育活动的馆员给予奖励。也可通过开展“馆员技能”交流、展示、竞赛等活动，激发馆员潜能，提升馆员职业素养。

4.4 积极推广信息技术手段

基于总馆、分馆现有的信息技术设备及系统，向读者推广利用信息技术设备查询、检索、获取信息，同时积极推广现有电子资源，提升电子资源的使用率。可以面向农村读者开设各类信息教育培训，如手机微信客户端等各类常用手机APP培训、电子阅读器使用培训、手机网购培训等，通过一系列低门槛、公益性培训，增强读者使用图书馆、利用图书馆的意识，借此也可以开展图书馆服务宣传活动，让总分馆制建设拥有更好的受众基础。

4.5 善于开创社会合作模式

公共图书馆是一个不断成长的综合体，其在满足读者需求的同时，也在激发读者需求。随着读者享受文化服务意识的增强，对公共图书馆的服务能力会提出更高的要求。因此，县级总馆应当加强社会合作能力，与各类社会组织或机构（如各类学校、工商企业、社会团体、个体户等）开展分馆建设合作、服务供给合作，通过“阳光合作”“互益合作”，增强总分馆制规模及服务供给能力，自觉适应公共图书馆发展趋势，激发总分馆制建设活力。

5 结语

永济市县级总分馆制虽然尚未真正成熟，但是其建设模式初步破除了体制机制障碍，初步实现了城乡公共文化协同发展，总分馆制建设逐渐纳入了政府日常工作，成为文化行政部门的重点工作事项，对全省乃至全国总分馆制建设颇有借鉴意义。其所面临的部分问题，也是业界的共性问题，通过深刻认识永济市的实践探索，可让总分馆制建设更得法、更合法。