社区协商治理的进路与方略——基于三种实践类型的分析

李 锋

（长江师范学院地方政府治理研究中心，重庆408100）

社区治理是构建共建共治共享社会治理格局的基础。近年来，协商民主作为破解社区治理困境的一种治理体制和技术，日渐成为社区治理和居民日常生活的有机组成部分。尤其是党的十八大以来，系列基层协商治理创新实践得到顶层设计的确认，推动了社区协商治理实践的全面发展。协商治理重新定义了社区民主的实现机制，激活了微观治理的运作活力，创新了社区协商的多种实践路径，赋予了社区治理新的气象。为防止社区治理变革陷入“改而不变”的怪圈，有必要全面检视当前社会协商民主的实践走向，以此为基础优化其发展进路与实践方略。本文试图通过理论与实践的对话，分析社区协商民主的两重价值，重新审视社区协商治理的发生逻辑与目标指向，对比社区民主协商推进的三种实践形态，揭示三种实践形态可能隐藏的消极行动策略，提出社区协商治理的进路与方略。

一、社区协商治理：民主生活化与生活民主化

民主化是单位制解体后社区治理的现实选择。自社区制建设以来，社区中产生了社区代表大会、委员直选等新的组织要素，社区居民自治水平虽然得到显著提高，但是，“组织形式与组织运作分离的内卷化困境”困扰着许多社区的民主建设［1］。针对困境，部分地区开始探索社区协商治理，弥补社区选举民主的不足。此类源发于地方的治理创新经由中央的阐发，进而又转化为全国性的实践要求。党的十八届三中、四中全会强调：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中；开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。”党的十九大报告进一步指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”至此，“中国基层协商民主从典型地区的‘星点式实践’进入全国性的推广阶段，基层协商民主也得以作为一个正式的制度创新在全国扩散”［2］。

协商民主在反思和批判精英民主实践的过程中兴起和发展起来。精英主义民主的基本逻辑为，“民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”［3］。精英主义民主的实践形式为“委托—代理”式的代议制，公民的政治参与仅限于通过投票选举向代理者（政治家）委托权力。此种精英主义的代议制民主在实践中日益暴露出不足：公民的民主生活几乎只限于投票选举，几年一次的“选举游戏”带来了普遍的“政治冷漠”。与代议制下居民自治的间歇性的民主参与不同，社区协商是一种居民经由一定程序和规则，相互之间或与公共机构之间，针对公共事务和公共政策而进行的平等、自由对话，进而影响公共决策的一种民主形式［4］。社区协商民主提供了一种改善共同体生活质量的民主方案，它把居民的社区参与从“投票”拓展到整个公共生活领域，延伸至居民日常生活中的微观政治层面。在这种模式下，“社区治理的规则正在发生变化，正由职业化、科学行政的主导观念，向居民自主决定的主导观念转变”［5］。可见，社区协商民主是一种不同于居民选举民主的治理范式，其本质是一种日常生活民主方式，即通过民主生活化的微观政治机制，实现生活民主化的应然社会状态。

民主生活化与生活民主化是社区协商的一体两面。民主生活化体现了社区协商民主的工具理性色彩，通过促进居民之间的理性对话和平等协商，为共同体公共问题提供合意的解决方案，“使国家根本政治制度得到日常化的、具体化的展开和实践”［6］。在此层面，协商民主弥补了社区选举的不足，它通过强调决策话语权限的分享与治理过程的参与，以及公共规则和规范制定上多元利益主体间的对话，改变以往单向度制定规则下部分声音失真、民主程度减弱的弊端［7］。在社区政策和社区决策制定过程中，日常化的社区协商不仅能够成为社区服务与居民需求的桥梁，减少需求与服务供给的不对称困境，保证需求信息的真实表达，促进政府部门决策更开放、回应更及时，而且可以确保规则实施的有效性和统一性，提升居民对基层行政权力合法性的认同，使各类政策、决策获得居民的支持。生活民主化体现的则是社区协商民主的价值理性色彩，即通过理性对话和协商提升居民的公共理性和公共精神，使民主化的生活成为一种新型的生活方式，使平等、责任、沟通、妥协等民主精神成为一种自觉意识。在此层面，社区协商的核心在于如何倡导并促进公民参与公共决策和公共事务，培养居民理性的精神、对话的惯习和参与的能力，使民主成为一种源于生活、为了生活的内在生活方式。

可见，民主生活化是一种新型的民主制度安排，它弥补了社区选举民主的弊端和不足，可以保证人民当家作主落实到微观政治和日常生活之中。生活民主化则是一种应然的生活追求方式，它体现了民主的内在价值和一贯追求。社区协商治理是对民主协商理论与基层实践经验反思的结果，是一种既符合现代民主治理基本精神，又贴近中国基层现实的治理方式。

二、社区协商治理的发生逻辑与目标指向

自社区建设运动以来，协商民主在社区自治中的作用和地位日益凸显，这种治理范式的转变具有宏观—中观—微观三个维度的发生逻辑，即宏观维度下国家权力向基层社会转移，中观维度下社区结构碎片化，微观维度下居民参与不足。在社区治理权力从行政空间向社区空间转移背景下，基层政府在社区治理结构中的单向主导地位不断弱化，基层社会的主导性权威亦在重构过程中逐渐消解，而多元治理主体间又未建立起有效的协商机制，居民缺乏广泛的参与而使得社区自我管理和服务陷入“空转”的困境。在此背景下，深入剖析社区协商治理发生的内在逻辑，准确把握这种新型治理模式的目标指向，是推进地方实践创新持续健康发展的前提。

（一）宏观维度下社区治理结构转型

2000年中期以来，社区制变革的主要特征就是弱化“街居”的纵向行政管理职能，探索建立居民自治与行政管理有效衔接的基层治理模式。党的十九大报告明确提出：“加强社区体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［8］这种社区治理结构转型要求，“将部分国家权能让渡给社区，并随着社区功能的发展和完善，自沉地收缩‘领地’”［9］。然而，在社区建设向行政化与社会化结合的转移过程中，却出现了因社会发育迟缓致使政府与社会双向互动受阻的社区失灵局面。一方面，随着单位制渐行渐远和传统共同体不断衰落，以往以初级群体为纽带连接的社会向以个体化为特征的社会过渡，社区居民由于缺乏集体行动的整合纽带而陷入“一盘散沙”的境况。另一方面，社会缺场下政府功能的分散与行政权力的下渗，导致社区自治组织难以承担应有的管理和服务责任，体制性权力不断向社区空间渗入，基层治理的去行政化改革不断陷入“改而不变”的尴尬境地。在此困境下，要形成共建共治共享的社区治理格局，就要从私人公共领域构建出发，建立起面对面的协商机制，通过多元治理主体间的协商打通体制权力与认同权力间的壁垒。

（二）中观维度下社区结构碎片化

社区结构碎片化是指社区内各类组织、居民之间相互排斥、各自为政的局面。具体表现为在“职责同构”的行政管理体制下，各级行政组织及职能部门以线条化的方式介入社区治理，由此衍生出治理主体冲突、治理流程裂化、治理理念碎片化的困境，不仅加重了社区自治组织的工作任务和负担，而且居民也难以真正参与到社区决策及其执行的过程中。由于缺少居民进行广泛对话以及多元治理主体相互商谈的有效机制，社区治理往往只表达了行政机构所感兴趣的“片段”，居民的真实需求和迫切问题也常常被切割成碎片，难以真正发挥满足需求、化解矛盾、整合社会的功能。结构碎片化的社区常会出现精英被行政吸纳、居民自治“空转”的困境。“居委会要维持组织的生存，维系居民对自身组织的认同……势必会主动强化平行线的‘官—民’二重性特征，愿意走行政化的路子。于是我们能观察到居委会帮助行政权力在基层进行再生产。”［10］可以说，碎片化的社区结构加剧了居民自治“空转”的治理难题，社区自治组织只能依附行政力量、行政资源与行政方式填补。在这种循环下，行政权力不仅难以从基层社会抽身而退，而且为了防止基层社会失序还会呈现“权力下渗”的趋势。实际上，社区治理的本质是主体之间的互动、协调与平衡，只有平等地对待利益相关者的参与权、表达权和话语权，在日常式的协商对话中寻求各方都能接受的共识，才能真正化解社区结构碎片化的难题。

（三）微观维度下居民参与不足

广泛的居民参与是实现基层民主和社区有效治理的重要路径。在选举民主的居民自治模式下，居民以投票赞同的形式将权利委托给居民代表，通过居民代表大会、居委会等组织行使社区治理的权利。作为选举民主的微观政治表现形式，社区选举的间歇性特征亦降低了居民参与的积极性。“当下拥有单位的‘职场人’基本上没有社区生活，没有有效的社区参与，介入社区生活的基本上还是老年人和社会弱势群体。”［11］这种困境反映出了选举民主之于社区微观政治的限度，远离生活场域的社区民主范式仅具有政治叙事意义，难以有效贴近居民最关注的生活实践主题，造成了两方面的消极后果：一是居民参与意识淡薄与行政权力管控相互依附。居民对公共事务治理参与意愿不强，并形成对行政机构依附的习惯，难以承担社区治理的责任，这反过来又导致行政机构加强了对社区公共事务的管控［12］。二是居民参与能力低下与社区包办相互强化。受制于共同体精神发育滞后、社区认同心理较低及居民参与能力不足，社区自治组织要维系居民对自身组织的认同，最理性的选择就是利用行政资源和行政手段“包办”居民福利。这种治理模式又进一步降低了居民参与能力。破解社区治理中居民参与不足的困境，更重要的是设计一种可引发其关注和热情的民主现实机制，社区协商民主以其回归生活实践的路向对此问题作出了适当的回应。

中国社区制建设和基层治理变革的发展历程，就是国家不断将权力分解给社会、持续给予居民和自治组织以更大自主权的过程。在此过程中，任何治理主体的单兵突进都会造成社区自治失效局面。社区协商民主基于生活实践主题发展了民主的制度安排，通过给予利益相关者以参与权、知情权、表达权甚至是监督权，它满足了多元主体平等对话、协同参与社会治理的要求，回应了新时代共建共治共享社会治理格局的要求。

三、社区协商治理地方创新的三种实践形态

社区协商治理源发于地方治理创新，经由中央文件阐发成为一个正式的制度创新，开始在全国范围内扩散。从治理主体的角度分析，地方的社区协商治理创新实践主要有 “党领群治型社区协商”“政社互动型社区协商”“村（居）民议事型社区协商”“多元共治型社区协商”四种基本类型［13］。如进一步考察社区协商的主体关系和权力结构，社区协商治理实践主要沿着以下三种路径展开。

（一）行政机构植入下的社区协商治理

“植入”表明社区协商受到外部组织的干预，行政组织主导和掌握着社区协商的议题、流程和执行，社区自治组织、社会组织、居民等通常是回应行政组织的协商要求。该类型协商的议题主要涉及具有普遍性的公共政策，具有协调利益面积大、政策影响范围广等特点，利益相关者通常包括了多个社区甚至是街道。一般形式为针对居民反应突出的热点难点问题，或者评估社区政策向居民群众征询意见，其操作流程一般为“意见收集、公开听证、民主决策、执行督办、群众评议”。首先，通过基层干部收集梳理居民意见以形成协商议题，之后召集相关利益主体针对该议题按照程序进行商讨、形成决议；其次，通过与居民（或代表）面对面的方式对问题进行缕析式的解释，对于进入协商议题而当时不能予以解决的问题要做好记录，并在协商会晤后逐渐予以解决；最后，由社区自治组织执行督办讨论协商的决议，并由社区居民对协商决议的执行效果进行民主评议。行政机构植入下的社区协商治理本质上是一种民意技术，体现的是党和政府群众路线的归宿和价值指向。其根本目的在于“更好地呈现、归总、吸纳和整合民意，将公共决策建立在充分而恰当的民意基础之上，提高民主治理的合法性和有效性”［14］。通过社区协商，党和政府把社会主义民主政治的特有形式和独特优势——群众路线贯彻到社区治理和日常生活中，使干群关系变“对立”为“对话”，“上访”为“下访”，“背靠背”为“面对面”，“窗口办公”为 “日常沟通”。不但可以达到办实事、解难事、做好事之目的，而且消解了传统社区治理浓厚的科层行政氛围。

（二）社区组织互嵌下的协商治理

“互嵌”是指社区内组织在治理公共事务过程中，以协商的方式达成分工合作、相互整合的社区共治格局。该类型协商主要发生在国家与社会交叉层面，协商议题多涉及影响社区居民具体利益的一般性问题。一般形式为在社区自治组织或基层党组织带领下，社区代表、议事会、物业、业委会等社区组织以相互协商的方式实现共同治理。实践中，该类型协商治理通常会采用联动型与共建型两种机制。联动型协商机制是以社区党组织和居委会为核心，联合物业企业、业委会、社区企业等对社区具有较强影响力的组织，最大程度地整合社区资源，开展不同层次的协商行动。其基本工作架构是“各方交叉任职+社区例会+街道联席会议”；共建型协商运行机制的重点在于强化驻区单位的社区建设责任，推动驻区单位社会性、公益性、服务性资源逐步向社区开放，努力形成共驻共建、优势互补、资源共享的工作格局，协商解决社区发展的突出问题。调研发现，因社区内各类组织发育的差异性较大，共建协商的参与形式亦有所不同。如武汉市南街街道采用的是“居委会+物业公司+业委会”模式，其附近的汉阳区江堤街社区采用的则是“居委会+物业公司+社区企业”模式，也有街道采用定期召开协商会议的“轮值主席制”模式。这些模式的相同之处在于，社区内各类组织既在各自职能范围内开展工作，又在社区党组织领导下集中规划、协商、服务，共同解决社区公共问题。

（三）居民内生推动下的社区协商治理

“内生”是指社区居民基于自治的理念和实践，努力在没有外在力量介入的情况下，针对涉及自身具体利益的问题，通过协商对话的“讲道理”方式进行自我调解。此类协商议题多涉及社区邻里矛盾纠纷，围绕居民可感知的日常生活实践展开。自古以来，中国以和为贵的思想倡导应通过协商、对话和讲理来协调邻里矛盾纠纷，诉诸法律是不得已的行为［15］。“讲道理”为民主协商适用于中国基层治理实践提供了深厚的历史文化土壤和社会心理基础。华中师范大学城市社区建设研究中心对2015年湖北省20个城乡社区协商议题的梳理发现，社区公约制定与矛盾纠纷化解议题占了总的协商内容的80%以上［16］。发起者通常是社区中利益受损的居民，内容主要涉及社区范围内能够独立自治的事物，一般集中在社区卫生、社区治安、宠物管理、噪音扰民、高空抛物、小区停车、楼道治理和特殊人群照顾等领域。该类型社区协商的实践形式多样、划分标准各异。按照协商流程划分，主要有浙江宁海县村级协商的“五议决策法”、重庆开县麻柳乡协商民主“八步工作法”、温州市社区“九套协流程”、广西柳江 “六民工作法”、广东惠州 “四民工作法”等。按照协商平台划分，主要有安徽芜湖市南陵县“村民项目理事会”、社区互联网协商，江苏省新沂市“村级民主协商群言堂”等。如福克斯所说，“话语本身就是公共能量场”［17］，此类协商的本质是居民用话语来维护自身的利益和诉求，通过“讲道理”在不同的话语中寻找多元利益的平衡点，实现保护自我利益与超越私人利益的理性对话。

四、不同实践形态下的策略主义分析

党的十八届三中全会以来，顶层设计关于基层协商民主的政治叙事，进一步激励和鼓舞了地方协商治理创新实践。然而，既有研究和实践表明，“基层协商民主在我国的扩散并不良好，大规模规范、有效的基层协商民主实践局面没有形成”［2］。结构化理论强调，行动者的行动策略不仅受制于社会结构，还面临着自身的知识、能力、资源以及信息始终有限的困境。从社区的权力结构和协商主体的行动策略来看，正式权力的过度介入会影响社区协商民主决策的质量，而协商主体利益诉求的过度泛化又会降低社区协商民主决策的效率，这使社区协商治理的三条实践路径都陷入了决策效率与决策质量冲突的困境（如图1所示）。本文通过社区协商治理中的权力结构和参与主体两个维度，分析社区协商治理实践中行动者的消极行动策略，窥探影响当下社区协商治理运行的阻碍因素。

图1 社区协商的行动策略

（一）行政机构主导下的“应付”策略

基层政府与居民对话沟通的社区协商治理实践，能够增强社区服务与公民需求之间的相互适应性，有助于居民帮助基层政府推行社区项目的实施。然而，社区协商民主建设对于基层政府的政策收益并不明显，“基层协商民主不能为地方政府带来明显的资源收益，与促进经济发展也没有必然的关系。虽然基层协商民主可以为地方政府带来良好的社会收益，但是因为基层协商民主建设目前还不是干部晋升的主要依据，因此在职务晋升上给予的激励并不明显”［2］。在缺乏有效政府收益激励的情况下，由行政机构发起的民主协商经常是回应上级改革要求的 “选择性应付”，其象征意义远大于实质意义。尤其是当部分议题超出居民认知范围和现有知识水平，诱发参与居民的情绪化表达和质疑时，公共管理者就会产生抵触心理。我们在调研中发现，当下基层城乡社区协商治理实践当中，“部分乡镇、村（居）干部在协商对话中存有畏难情绪、抵触情绪；少数干部习惯‘以会代议’、讲究身份等级，不习惯倾听和交流互动，导致协商主体之间关系不平等”［18］。在湖北省某城市社区调研时，一位基层行政干部说：“如果上面要我们搞基层协商，一般我们就去附近社区，让居委会的工作人员找些居民代表、党员代表等老居民过来座谈，事先打好招呼，他们纪律性强，一般不会乱说、瞎说。这都是日常工作。”因行政主导下的社区协商议题主要集中为决策前的信息搜集和社区政策评估，通常年初是信息搜集的集中阶段，年尾因为要写工作总结，是政策评估的高峰期，也由此出现了“年头年尾热一阵，一年到头不过问”的运动式协商治理情景。

（二）社区组织主导下的选择策略

社区组织主导的协商主要发生在社区政策执行层面，其涉及政策可接受性、政府回应性和政策执行的社会合法性等问题，因此必须借助居民的广泛参与才能使社区组织的结果落地生根。但是，由于受到项目运行周期、经费预算等因素的限制，社区协商主体越是多元和广泛，越有可能增加协商成本、扭曲政策执行过程。尤其当居民参与一些专业性较强的决策时，他们很难做出长远的考虑。更让公共管理者担忧的是，在当下居民自组织网络发育滞后的环境下，非组织的个体式参与可能会使协商丧失更广泛的公共利益。因为，那些处于较高社会位置的居民和组织具有较强的博弈能力，他们对社区协商表现出更强的参与意愿和动机，协商过程因此常会表现出非均衡博弈的特征。正如詹姆斯·博曼所担心的那样，“协商安排似乎有利于那些处境好的人（他们在公共舆论中的发言最具效力）而不利于那些处境最糟的人（或许他们不能合理期待能够影响那些他们受影响最大的决策）”［19］。为规避此障碍，实践中的做法常是减少协商频率、压缩对话规模，以社区组织为主、少量吸取居民代表开展协商。在这种实践操作下，该类型协商通常表现出有形式、平台和联动机制，但缺少居民具体行动支持的缺陷。这种缺乏行动支持的社区组织协商，不仅无法促进基层自治和社区民主，还会导致协商治理的反向——削弱弱势群体自我治理能力，强化他们依附社区和行政机构的程度，协商治理所追求的共识价值也将大打折扣。

（三）居民需求主导下的利己策略

该类型协商多发生在居民需求倒逼或利益矛盾激化后，利益相关者或基层组织主动要求通过对话的方式解决问题。在这种自下而上的协商模式中，居民、社区组织、基层政府间的关系更为平等，各方可以对协商议题充分表达意见。但与此同时，该协商模式也对协商民主技术提出了更高的要求。所谓的协商民主技术是社会技术的一种，致力于社会科学理论向社会实践的转换，要求以平等沟通为前提，借助专业化的社工技能，推进各类主体参与社会公共事务，输出高质量的民主协商决策。实际上，该模式对居民的参与协商能力有着更高的要求，平等、理性、公共意识、妥协精神等是达成高质量协商的保障。就当前现状而言，“社区居民普遍没有养成具有公共理性的公民人格，对社区性公共事务和公益活动缺乏参与和监督的热情；相反，基于自我利益算计的经济理性不断膨胀”［20］。这导致居民需求主导下的协商常成为“利己主义”的战场，居民紧咬自身利益锱铢必较，协商过程意见鸿沟扩大、场面难以控制。在缺乏有效协商技术和专业化社工技能的情形下，协商过程中的策略主义随之形成。一是以简单多数代替平等对话。有学者通过对解决居民上访问题的社会实验观察认为，此类社区协商治理并没有逃脱权威组织精心设计下，以民主的名义变相的“多数暴政”的嫌疑［20］。二是移交问题摆脱压力。当协商陷入困境时，相关参与者转而求助行政机构或司法调解，重新陷入正式权力主导的社会治理模式。在这种情况下，要么政府仍承担无限责任，基层治理成本居高不下；要么将协商民主仍等同于选举民主，遵从少数服从多数投票规则。

五、民主生活化再议与社区协商治理的推进路径

基层协商作为协商民主的重要组成部分，已经成为现代政府治理过程和基层社会治理日常工作的有机组成部分，对加强社会主义民主政治建设和完善基层社会治理体系意义深远。当前，社区协商民主已经历了理论探讨—地方实践—顶层设计—全国扩散的发展历程，在此情形下有必要对其进行理论再审视，并以此为基础提出推进路径，以消解当前社区协商治理中存在的策略主义。

（一）民主生活化的理论再议

民主化是现代政治生活追求的应然生活方式，具有工具理性和价值理性两层意义。转型社会中的人常关注其工具理性层面，重视民主参与后的政策效果。亨廷顿曾断言，若现代化过程中的制度变革速度赶不上公民参与要求时，宁可牺牲公民参与度，而追求现代化转型中的社会稳定［21］。托马斯从决策效能和组织效能两个核心变量出发，提出了有效决策理论模型。他认为，“公民参与活动的适宜度主要取决于最终决策质量要求和政策可接受要求之间的相互限制”。即公民参与程度与政策质量需求呈反比，与政策可接受要求呈正比［22］。这种对政策效果的关注在中国基层协商治理过程中表现得尤为明显，政学两界常把社区协商的内容归纳为“经济社会发展中涉及社区居民切身利益的公共事务、公益事业；居民反映强烈、迫切要求解决的问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在社区的落实；各类协商主体提出需要协商的事项；法律法规和政策明确要求协商的事项”［23］。基于此类内容，社区协商治理的实践探索就是“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”［24］。

工具理性层面的民主生活化实践是对中国基层治理实践困境的直接回应，它把民主从抽象的政治理论和宏大政治叙事引入与公民个人利益切身相关的微观领域，通过鼓励民众参与切身利益相关的公共事务化解单向主导决策模式出现的问题。然而，虽然学界与基层公共管理者都强调通过协商提高决策质量，但都有意无意地回避了一个事实：当基层政策制定与执行超出普通居民的知识范畴时，居民无动力也无意愿去参与协商。与此同时，压力型行政体制下的基层公共管理者又被告知，实现居民参与社区协商的目标要求，必须不影响政府组织效益和效率。社区协商治理中效率优先的价值导向，使得民主协商又常常与自上而下的行政干预相结合，无论是行政机构植入、社区组织互嵌还是居民需求主导的社区协商模式，通常都要借助或最终求助于惯有的压力传导机制。由此又衍生出协商过程中的各种策略主义，此类行为虽可以在短期内迅速消除社区公共问题，但从长远来看权力干预浓厚、规则协调淡薄、居民行为被动等问题，最终会限制社区治理能力。

就此问题而言，社区民主生活化实践不仅在于完善协商技术，同时还在于通过生活民主化培养各方主体的协商精神。如相关研究所言，中国社区协商实践主要发生在公共事务治理行动之前，在这个过程中，居民并未形成一定的话语体系，也没有养成协商的习惯［25］。如果社区协商无法触及社区居民自治的本质，也无法改变基层公共管理者与居民的行为惯习，那么这种治理方式不仅有沦为公共管理的政治仪式的风险，甚至可能加重居民对社区和基层政府的依附程度。就此方面而言，缺乏价值理性的协商治理实践会逐渐消解社区善治的意义指向和价值诉求，使得具有公共理性与集体合作精神公民的成长变得更加艰难与漫长。

（二）社区协商治理的推进方略

我们正处在一个社会急剧变革的时代，这个时代不仅要求富有回应性的政府，也需要一个能够自我调节、良性运行的社会，更需要一个多元合作、自我治理的社区。英国的社区照顾计划和邻里复兴战略、美国的社区主义运动、澳大利亚的与社区对话，无一不是对此的积极回应，他们都试图通过各个行动主体的协商、合作与互嵌，以恢复城市基层社会的活力。21世纪的中国基层协商治理遵循类似路线，要结合民主生活化与生活民主化两个方面，以社区公民意识培育为方向，以协商组织化与专业化建设为核心，以协商制度化水平提升为保障，以此推动社区协商治理的良性发展。

1.培育社区居民的理性参与能力与精神

在所有的社会和经济活动中，人的发展是最高价值追求。社会治理最终目标也归结为：在充分发挥每个人的潜能、理解和创造力的基础上，真正实现个人自由和人的全面发展。放置于社区层面上，协商治理应以社区公民意识培育为导向，注重居民主体性、能动性发挥。为此，应把社区居民界定为以思考、设计、行动与自我负责为内在精神，可以积极投身于社区公共事务和社区组织中的行动主体。如博克斯所言，除却代议者与专业化、职业化的行政管理者，公民意识觉醒与公民行动是引领21世纪社区治理创新的关键元素。居民不再仅仅是社区公共服务和社区公共制度的消费者和动员对象，也不是社区公共政治的旁观者，更是社区公共事务的策划者和行动者［5］。可以认为，社区协商的本质是社区公民有序参与社区规则制定及执行、追求现代社区共同体生活价值愿景的一种民主生活化。然而，不同于西方理论界所预设的公民意识成长的自发性，中国社区公民需要借助外力，尤其是专业性社会组织的技术介入。通过外引内化引导居民参与社区利益纠纷、居民活动公约等日常协商，通过培育公益组织和行动小组等方式使居民有更多的参与机会，从而使其习得群体决策流程，掌握公共对话技术，成长为具有现代公共精神的社区公民。

2.提升社区协商的组织化与专业化水平

非组织化的个体参与协商是一场非均衡博弈，处于碎片化状态的居民始终处于协商的劣势，且这种协商方式达成的决策常得不到居民的普遍认可。社区居民需要借助自治组织、社区组织和专业社工组织等组织化的力量，才能有效表达利益并参与社区公共事务协商。这要求，一是明确组织间的分工。社区居委会应负责信息的上传下达、社区内行政服务事务以及自治事务，社会组织则应承担起连接社区内外公益资源的责任，社区社工与专业社工机构负责治理技术的赋权，引导各类主体有效协商参与；二是加强组织间的合作。居民委员会要为居民社团、社会组织、社工提供协商平台与介入场域，社区社工与社工机构要引导居民成立公益互助组织，为居民和其他自组织赋权增能，社会组织则要链接社会公益力量，提供专业化的社区服务；三是提高组织的专业化水平。“专业化的社会引入治理活动，给治理带来便利。它提升非权力主体行动能力，减少治理成本、提高效益，转化冲突、减少治理中的两极对抗风险，提高治理的民主化水平，治理的合法性。”［26］基层政府应给予社区协商以制度和财政支持，可采用向第三方机构购买服务项目的方式，向社区输入技术和资源。如采用社区公益创投、社区微自治等治理方式，鼓励居民社团化、社团公益化的发展方向，引导居民社团成为社区协商决议的代表力量和行动小组。

3.完善社区协商的规范化与制度化程度

治理实践中发生的运动式协商、选择性协商以及被迫式协商，集中体现为制度化水平不高，具体表现为协商议题清单、协商主体资格认定、协商代表产生、协商程序和流程等制度缺失。这既与社区成员代表大会、居民委员会、社区监督委员会等自治机构功能混乱相关，也与基层政府和社区间既有的制度惯性相关。两方面相互交织致使社区协商治理无章可循，或在合法与非法之间打擦边球。为此，必须通过微观环境的改善推动宏观运行机制的优化，而微观层面上的缓慢变革又有赖于精细化和精准化的社区协商制度建设。“制度规制了政府和非政府的行为体，为了共同利益而同时进行的合作，证明了接受那些原则、规范、规则和决策程序来区分并赋予规制以凝聚力是正确的。”［27］因此，应努力建设开放民主的社区协商治理体制，主要包括推动协商程序制度化、议题清单化、协商内容和结果公开化，完善协商监督、听证、议事等制度，建立以居民为导向的协商评价制度，以此实现社区协商治理的规范化和科学化运行。