基层协商民主建设的杭州实践

文∣安蓉泉

近年来，杭州在全国城市发展中脱颖而出。决策科学性增强、公共服务能力提高、干群和谐程度得到支撑、市民“获得感”和幸福感持续提升，这些成绩的背后包括了国企改革早、民间活力强、人文积淀厚、城乡统筹好等原因。其中，较为深刻的背景性原因是，杭州把“治市理政”建立在了基层协商民主的坚实基础之上。

杭州的管理者认为，随着社会需求的日益多样化和社会管理的日趋复杂化，现代城市的治理主体，应逐步演变为由公共部门（政府为主）、营利性组织（企业）、社会组织（民间组织及广大市民等）三方面共同组成。企业和市场效率高，但不解决公平问题；政府有资源优势和公平追求，但存在信息不全、官僚主义的风险；社会组织和城市居民是反映群体诉求、完成城市变革的基础，但存在不同主体和利益矛盾。创造一种整合社会力量、回应基层民意、促成城市公共治理的信息支持系统和科学决策机制，一种政府、市场和社会各司其职、合作互动的治理机制，有利于全社会成员利益表达及和谐相处程度的提高。而健全“基层协商民主”机制，是完成上述努力的基本要求。为此，杭州经历了十余年的持续探索。

把中枢决策机关的决策程序置于协商民主基础之上

杭州市委、市政府在对全市经济和社会发展重大事项做决策时,一般都要经历“提出课题-调查研究-拟订方案-组织论证-征求意见-政府决策-实施反馈”的工作程序。

提出课题后，职能部门组织领导、相关单位和专家赴基层调研，提出解决问题的比较方案，再征询市决策咨询委员会专家的意见，同时依照法定程序，向市人大常委会和市政协通报并征求意见。对一些涉及市民切身利益的重大事项，还通过杭州网、人民建议征集办公室、城市规划陈列馆直至将具体方案在利益相关小区张贴等方式予以公示，在广泛征求意见基础上完善方案。而在决策反馈阶段，负责决策实施的牵头部门或实施单位定期报告决策的贯彻落实情况，及时反映决策实施过程中遇到的新情况新问题，以便市委市政府进行决策追踪。

建立健全多层面专家学者决策咨询机构

为避免决策失误，杭州市加强了市决策咨询委员会和其他咨询机构的建设，决咨委分为宏观经济、产业发展、城市建设、社会发展、农村、教育等（后调整为经济、政治、文化、社会、生态）多个专业组，由省内外50多名知名专家学者组成，常年活动，适时换届更新。

随着经济社会事业的发展，杭州市还先后建立了杭州市城市规划专家咨询委员会、装备制造专家委员会、信息化专家咨询委员会、电子商务专家咨询委员会、“法治杭州”建设专家咨询委员会、历史文化名城保护专家咨询委员会等市一级专家咨询机构。同时还根据一些特殊项目或决策的需要，聘请国内外相关专家为市委市政府提供决策咨询。杭州市这些年思路创新、工作超前、发展稳健的一个重要因素，就是领导层交了不少专家朋友，借用“外脑”开阔了眼界和提高了科学决策能力。

创建“满意不满意”市民评议政府工作机制

为根治市直机关门难进、脸难看、话难听、事难办综合征，杭州2000年在全国率先推出了“满意单位不满意单位”考评活动。考评坚持“让人民评判、让人民满意”的核心价值观。总分100分，其中社会评价占50分，按比例随机抽取市民、企业、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者等9个层面约1.5万名投票人员，对市直各单位进行满意度评价。

考评特别建立和强化了“评价-整改-反馈”工作机制。根据收集到的社会评价意见确定整改重点，并对整改的过程和结果进行监督和考核，构成了一个政府绩效持续反馈和改进的工作机制，有效提升了政府对公众诉求的回应能力，促使机关工作人员“眼睛向下”，增强宗旨意识和服务意识。

健全广求民意的市民建议征询机制

杭州通过重大项目公开在媒体征求市民意见、重大规划在武林广场等市民集中区域（后专门建立了杭州城市规划陈列馆)展示征求意见、设立杭州市人民建议征集办公室广泛征求市民日常意见、开展大规模市民问卷调查、各职能部门在门户网站上开设“市民信箱”等多种渠道，了解到大量来自基层各界群众的想法和建议。

十多年来，杭州市政府每年为民办实事的思路，一直坚持采取在向市民征集建议的基础上提炼产生；杭州下一年度的工作重点、立法项目和监督议题等，都是在向社会各界广泛征集意见建议的基础上提炼产生。

创立政府、企业和市民三方互动的现代沟通平台

为了充分发挥现代传媒在沟通政民关系上的桥梁纽带作用，杭州设立、坚持和不断完善了“12345，有事找政府”市长热线、政府门户网站市长电子信箱、政府门户网站“政务论坛”、政府门户网站“市民邮箱”等。不仅政府公告、通知等信息可直接发至市民实名制邮箱，还可以通过市民邮箱开展民意调查；网友们的观点、意见乃至批评意见，限时整理成篇报送相关领导，成为完善决策的依据，并由论坛版主回帖，有针对性地解释沟通。

此外，由政府部门、专家、市民和企业各界等参与的智慧城管政民互动平台、“公述民评”电视问政、“我们圆桌会”“杭网议事厅”以及都市快报“五大沟通平台”等传媒沟通平台，为各界群众参政议政和政府完善工作发挥了桥梁纽带作用。

创制企业和民间组织作为利益代表参与社会治理的平台

杭州市建立了市四套领导班子成员联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度，在人大、政协组织中安排各界人士包括新生社会阶层的代表参政议政。为鼓励民间商会发挥作用,杭州采取了支持工商联作为民间商会主管部门、创造民间商会与行业协会公平竞争政府购买服务的政策。

杭州对联系着1万多家企业会员的60余家异地在杭商会高度重视，通过编制大纲、搭建平台、加强督促、座谈交流、项目考察、上门服务等方式，积极为其项目落地、转型升级牵线搭桥。在杭商会在参加国际会议、参与跨境电商推介、举办各类经贸洽谈、帮助企业寻找投资机遇、参与“五水共治”、推动浙商回归杭州等方面，发挥了积极作用。与此同时，杭州还逐年加大了政府授权、政府和社团合作的力度。比如，授权行业协会承担起大量原来由政府行使的职权。

经过十多年的协商民主实践，杭州已逐步形成了一个政府主导、覆盖全市的市民参与网络，为增强决策科学水平、提高公共服务能力、密切干群和谐程度和提升市民幸福感等，提供了可持续性的制度支撑，走上了一条把“以人民为中心”建立在问需于民、问计于民、问责于民、问绩于民的“治市理政”的特色之路。