吉林省金融载体式精准扶贫研究

【摘要】2013年习近平在湘西考察时正式提出“精准扶贫”，此后精准扶贫成为新时期扶贫攻坚的思想引领和工作措施，这一概念的提出是对以往扶贫工作实践成效的反思和突破。金融扶贫是指在贫困地区通过扶贫资金投放、信贷资金运作和风险防控等，促进贫困地区产业发展，使贫困地区早日脱贫的一种手段。作为东部欠发的地区省份，吉林省在扶贫攻坚中任务还很艰巨，全省有八个贫困县，贫困人口规模较大。本文在实地调研基础上，以吉林省八面村和鸡冠村农村专业合作社为例，探究“载体式”扶贫在金融支持精准扶贫中的可行性。

【关键词】精准扶贫 专业合作社 载体 可持续发展 小额货款

一、金融支持精准扶贫的制约因素

金融对于扶贫支持的作用十分有限，主要原因在于传统金融扶贫在农村地区的适用性弱、贫困地区金融系统不完善以及贫困人口金融意识和参与度不高。

（一）传统金融扶贫理论的缺陷

1.金融扶贫局限于扶贫贷款。传统金融扶贫理论中，金融对于扶贫的支持体现在借贷上，导致金融扶贫被理解为扶贫贷款或资金补贴，这极大程度上降低了金融的主动性，不能给贫困地区经济带来可持续的经济增长。金融不应仅作为融资手段，还应为贫困地区经济的可持续发展、自我经营、自我恢复提供服务。

2.国家金融监管部门未纳入金融扶贫主体。传统金融扶贫认为扶贫主体主要是银行类金融机构，国家监管部门以及保险机构在金融扶贫中起到整体引导与降低风险的作用。以盈利为目的的商业银行在实际工作中会存在逐利倾向，把资金配置在能够获得高利润的城市，会导致扶贫资金使用范围误置，降低资金的使用效率。

（二）金融支持精准扶贫的制约因素

1.政府部门之间沟通存在障碍。我国制度采取扶贫项目审批权和项目资金使用权两权分离。由于项目进行审批是涉及的单位众多，经常造成资金延误到账，这极大程度上造成了资金使用效率低。另外，由于农业项目高风险低收益的特点，银行审批程序复杂，拖延了政府部门审批进程。

2.扶贫资金去向缺乏有效监管。扶贫资金的发放采取由市到乡或县再到村的纵向机制，资金划拨没有做到有效的管控，

资金划拨的实际去向存疑，扶贫标准实施效果不强，实施扶贫后对被帮扶对象的跟踪考察不能如实落实。一些贫困人口和贫困县贪图政策福利不愿脱贫，而真正的贫困县不能彻底脱贫经常返贫。

3.贫困地区金融体系建立不完善。目前我国贫困地区金融系统主要是以邮储银行和中国农业銀行为主的国有银行，扶贫资金来源主要是国家财政拨款。由于扶贫资金下放到县域范围内的数量少，贫困人口数量众多，每个贫困户获得的补助难以维持日常生活。商业银行中的扶贫项目所占比重少，经营重心偏向大城市，涉农贷款为违约率高，银行经营成本居高不下，严重影响了贫困地区金融系统的整体建设。

4.贫困户金融意识不强。由于贫困户的金融知识有限，误把扶贫贷款当成补助资金，认为补贴贷款不需要偿还。农村贫困人口普遍存在等政府拨付补贴解决贫困问题的思想，资金若直接拨付到个人手中，难以可持续扶贫。补助资金若用于教育、住房建设、医疗等方面，补助资金无法产生利润，无法实现贫困人口自力更生。

5.小额贷款为主的扶贫模式与当前精准贫困要求不符。目前我国金融机构的扶贫模式以扶贫小额贷款为主，但这一模式已不适应目前中国贫困地区发展要求和精准扶贫要求。在中国扶贫政策的支持下，小额贷款扶贫模式虽然增加了扶贫资金的投入，但从实际效果来看，富裕农户的消费和收入水平明显提高了6.1%～9.2%，而贫困农户的收入几乎没有变化。

二、吉林省金融精准扶贫载体发展状况、作用及存在问题

2017年4月以来，吉林财经大学吉林农村金融研究中心调研小组多次深入吉林省东部和西部贫困地区进行调查研究。通过系列调研活动，了解了当前吉林省精准扶贫的基本情况，发现了精准扶贫中的亮点，“载体式”精准扶贫取得了初步成效。

（一）吉林省打造金融精准扶贫载体取得初步成效

1.扶贫攻坚面临“最后一公里问题”。在调研中我们发现，建档立卡的贫困户老龄化严重，同时大部分是因病贫困。以吉林省汪清县鸡冠乡和通榆县八面乡为例，贫困人口中六十岁以上人口占到总贫困人口的75%左右甚至更多，这些贫困人口中，七十岁以上人口占70%。绝大部分贫困人口已超过银行授信年龄，再加上抵押担保物严重不足。所以这部分人无法获得金融机构扶贫信贷支持。另外，这部分贫困户由于身体原因，劳动能力差，国家财政资金支持的扶贫项目也难以与其对接。

2.通过扶贫载体解决“最后一公里问题”。面对上述问题，吉林省扶贫办部门、金融机构、财政等有关部门，积极采取有效应对措施，想尽办法绕过征信的制约障碍通过有效的扶贫载体，解决贫困户与扶贫信贷和各项财政资金项目的对接问题。

例如，汪清县鸡冠乡以精准扶贫载体带动贫困户脱贫。在吉林省老干部局帮扶下，在鸡冠乡大北村建立了生产黑木耳的菌包厂项目，并以此成立大北村黑木耳专业合作社。该项目日生产木耳菌包3万袋，为贫困户提供就业岗位50余个，增加了贫困户的收入。同时，还将财政支持贫困户的资金、项目纳入专业合作社，贫困户可以从中获得分红。此外，合作社将木耳菌包免费送给贫困户，通过木耳种植也可以使贫困户增加部分收入。又如，白城地区通榆县八面乡，在吉林财经大学帮扶下，筹资30万元建起了规模化养羊项目，并且以此成立了养殖专业合作社。目前，该项目每年出栏商品羊2000只，产值100余万元，正在带动贫困户脱贫。

（二）载体式扶贫做法及作用

进行载体式扶贫必须将贫困区域当地的资源和优势与市场需求进行结合，以此建立项目，并将项目纳入合适的载体中具体实施。例如，白城地区通榆县八面乡由吉林财经大学帮扶的养羊项目，同样是结合当地的草场资源优势，发展养羊，带动贫困户脱贫。作为项目的有效载体，农民专业合作社可以将建档立卡的贫困户纳入其中，既可以解决扶贫项目和扶贫资金无法落地的问题，又能使贫困户通过专业合作社途径实现脱贫。贫困户纳入如专业合作社、农村龙头企业等新型农村经济体中，可以帮助其解决缺乏生产资料、生产条件等问题。另外，建立在具体承载体上，扶贫项目和贫困户的扶贫资金能发挥出造血功能，以此实现贫困户收入的可持续且增长。贫困户以扶贫资金入股，一方面可以通过在合作社打工增加收入，另一方面，从合作社的收益中不断取得分红收入。

（三）载体式扶贫存在的问题

1.有效精准扶贫载体缺乏。有效精准扶贫载体指的是发展规模比较大，运行规范，管理良好，带动力强的农民专业合作社等新型农村经济体。通过调研发现，吉林省贫困地区新型農村经济体的发展相对落后，发展状况良好，有一定规模的专业合作社较少。吉林省东、西部贫困地区的及新兴农村经济体发展相比于吉林中部地区滞后。比如，汪清县鸡冠乡和通榆县八面乡的两个扶贫载体，都是先有扶贫项目，为承接项目后成立农民专业合作社。

2.金融精准扶贫抵押担保平台及制度建设滞后。由于农村地区抵押担保平台和相应的制度建设落后，使得农民专业合作社等新型农村经济体获得融资的能力十分有限。目前，作为新型农村经济体农民专业合作社获得融资的主要困境在于抵押担保难和抵押不足。例如，通榆县八面乡养羊专业合作社要扩大融资规模，需要200万元扩大养殖规模，上育肥羊项目，由于其抵押担保物不足，以及抵押担保制度上障碍，无法从金融机构获得贷款，制约了其带动贫困户脱贫功能。

3.精准扶贫载体培育时间紧迫。扶贫项目和自己的管理方式很大程度上制约了扶贫项目和扶贫资金在帮助贫困户脱贫的效率。从项目审批到落地，再到投入运营发挥效力，周期相对较短，而扶贫项目和资金的落实需要3年左右时间才能发挥效益。扶贫项目和资金的审批时间滞后，导致项目的开工和建设延后。又由于季节性影响，项目无法按期运行发挥效力。同时，资金的使用周期较短，而财政审计等部门对项目检查力度大，很容易造成仓促上项目，从而带来不良后果。

三、普惠金融视角下“载体式”精准扶贫的可行性分析

精准扶贫要求下的普惠金融视角来看，金融服务与产品创新应面向社会最底层，为弱势群体提供低成本、有效的金融供给。作为提供金融供给的金融机构作为商业性企业，其经营目标和业务带有很强的盈利性，并注重项目的安全性。所以要实现精准扶贫目标，新型农村金融机构正是可以起到承上启下作用，负担起精准扶贫载体使命的关键。

（一）有效的扶贫载体能解决金融精准扶贫信贷产品创新的风险分担问题

扶贫信贷产品创新的风险分担是限制金融机构信贷投放的关键所在。目前，金融机构信贷产品的风险分担方式主要是信用保证、抵押质押和担保，这些方式对于贫困户而言都不适用。只有通过建立和完善有效的扶贫载体，将贫困户纳入到新型农村经济体中，依托于农民专业合作社等经济实体，为贫困户增信，并以此作为信用主体，对接金融机构，承担各种风险，才能解决风险分担问题。

（二）新型农村经济体是农业产业化发展的主要载体

具有独立法人资格的新型农村金融经济体，在充分的制度和法律保障下发展，是农村经济发展的主要载体。农民专业合作社、家庭农场以及农村龙头企业等，在土地流转，规模化经营，农业产业链延伸等方面将发挥主要作用，其中农村专业合作社是最有效的精准扶贫载体。农民专业合作社是农民自愿发起的合作经济组织，扎根于农村基层，发展实体经济，能够带动贫困户脱贫。

（三）新型农村经济体是对接金融机构的窗口

根据合作金融理论，农民专业合作内部可以开展资金互助信用合作，并且是大金融机构对接分散农户的窗口。而贫困人口不满足征信条件，也没有足够的抵押担保物，又缺乏劳动能力。由此可见，新型农村经济体，农民专业合作社等能够很好地连接商业性金融、政策性金融，实现金融普惠性，发挥金融支持精准扶贫的作用。

（四）新型农村经济体是对接财政项目资金政策的有效载体

目前支持扶贫资金数目和扶贫项目密度之大前所未有，然而这些资金与项目只有在有效的承接载体下才能发挥作用。只有依靠新型农村经济体才能将国家的项目和资金承接下来，贫困户在专业合作社发展过程中通过劳动和分红获得收入。

（五）“载体式精准扶贫模式”易复制广覆盖

载体式扶贫实质就是依托于有效、成熟的新型农村经济体，发挥其自身组织优势和带动能力，帮助贫困户是按脱贫。新型农村经济体作为载体，对精准扶贫起强大坚实的支撑作用。如全国农民专业合作社已经发展到130万家。可见，这一模式容易复制，而且能够覆盖推广。

（六）新型农村经济体农民专业合作社接地气

作为合作经济组织的农民专业合作社根植于农村基层，农民与专业合作社相互了解。将贫困户纳入农民专业合作社中，有效解决信息不对称问题，弥补了由于贫困户无法进行征信，不能够对接金融机构的缺陷。同时，社员之间的相互监督，减少了信贷违约的发生。

四、对策与建议

（一）提高对金融精准扶贫载体作用的认识

载体式扶贫在精准扶贫中起到重要作用的首要前提是从理论上提高对扶贫载体的认识。扶贫载体作为连接贫困户、政府和金融机构的纽带，发挥着承上启下的作用，通过对接财政项目和资金，将党和国家的政策落实到基层。同时，由于载体式扶贫易复制的特点，这一模式便于推广，其本身具有的带动性，能够承担起国家扶贫攻坚的使命。

（二）大力培育金融精准扶贫的有效载体

载体式扶贫模式中，新型农村经济体作为承载扶贫资金和项目、带动贫困户脱贫载体，是这一模式的关键所在。首先，通过项目资金给予倾斜等方式从财政上加以支持；其次，加大金融在农民专业合作社中的扶持力度，比如加大支农再贷款、扶贫再贷款的投放等；另外，减少对扶贫载体的税收，以便于专业合作社有更多资金开展扶贫项目。

（三）建立和完善金融支持扶贫中的风险分担机制

充分发挥财政、保险的杠杆作用，与支农再贷款有机结合，建立完善的新型信用保证结构，调动银行金融机构开展金融扶贫创新的积极性。

（四）建立完善扶贫融资抵押担保平台

土地是贫困户手中最大的资产，土地能够参与流转可以获得收益分红。以土地为核心的融资担保平台建设是解决农村融资瓶颈的关键所在。要加强物权融资平台的建设，采取有效的对策措施，打造适合于贫困地区的物权融资担保抵押平台，解决扶贫载体融资担保难问题。

（五）采取有效措施解决精准管理中遇到的一些问题

在精准扶贫载体的建设和运营中，首先是要制定相关法律法规，明确精准扶贫载体的地位和作用，出台相应的财政扶持政策；另外，通过建立激励机制、出台激励政策，激发扶贫载体积极性；与此同时，解决好扶贫资金到位，扶贫项目到期的后续归属和管理问题。

参考文献

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作者简介：董淑怡（1993-），女，满族，北京人，就读于吉林财经大学，研究方向：农村金融。