PPP模式助力乡村振兴发展研究

何红玲　刘慧

摘要：将PPP模式引进到乡村振兴发展中，不仅可以为乡村振兴发展提供资金供给，缓解政府的财政压力，提高基础设施建设运行效率，还可以有效分担乡村项目运营风险，增强农村基层政府活力，为乡村居民提供高质量高水平的公共服务。通过对PPP模式在乡村振兴发展中的应用现状的分析，可以看到，PPP模式在乡村振兴发展中的应用仍存在一系列问题：缺乏监管使公众利益受损，风险担当和利益分配不合理，民营资本参与投资的积极性仍有待提升等。应从建立第三方监管机构，完善风险分担机制，加大对民营资本的政策支持等方面加快PPP项目在乡村振兴发展中的应用。

关键词：PPP模式 乡村振兴发展 项目融资风险分担

中图分类号：F299 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）15-0043-04

2017年10月，在党的十九大报告中，习近平总书记提出要实施“乡村振兴战略”，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，加快美丽乡村的建设和发展，进一步缩小城乡发展差距，加快城乡一体化发展进程。2004—2018年中央一号文件连续多年聚焦“三农”问题，体现了党和国家对农业、农村和农民的重视程度。农业是第一产业，是一国生产发展的重要基础，我国作为农业大国，农村人口占据了较大比重。因此，党和国家高度关注农业、农村和农民问题的发展解决，并在党的十九大报告中提出了要实施乡村振兴战略，这是推动农业乡村现代化，实现乡村全面振兴发展，促进农业强、农村美、农民富的重大举措。

PPP是英文单词Public-Private-Partnership的缩写。PPP模式是政府和私人主体为了提供某种公共物品和服务，通过签订相应的特许经营协议，双方共同出资，进而达到双方互利共赢和风险共担的一种模式。PPP模式最早被英国政府应用于工程建设，随后在其他国家慢慢发展起来。国外多年的实践发展经验证明，PPP模式确实有利于一个国家的基础设施建设，可以为公众提供更好的公共服务，有效改善居民的生活条件，提升居民的生活水平。要全面推动乡村振兴发展，仅仅依靠政府的资金投入是难以实现的，因此，在实现乡村振兴发展的过程中，引入公私合作的PPP模式就显得至关重要。我国对PPP模式的研究应用是近十几年才开始兴起的，虽然PPP模式在我国的应用相对国外来说较晚，但是发展势头旺盛，目前进行得如火如荼。2013年以来，PPP模式受到国家和各级政府的大力推广，如：2014年9月23日财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出要进一步推广运用PPP模式。[1]2015年5月，国家发改委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推荐项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。2015年10月，国家发改委对江苏、安徽、福建等七省进行了项目推介，共287个项目、总投资约9400亿元，涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。[2]2015年12月，国家发改委发布了第二批PPP推介项目，共计1488个项目、总投资2.26万亿元，涵盖农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。2014—2017年我国发布的关于PPP项目的政策文件30余个，不断推动PPP项目在国内的发展。

一、PPP模式助力鄉村振兴发展的重要性

PPP模式作为一种政府和民间资本相互合作的模式，提供高质量高水平的基础设施方面无疑是其最基本的优点。乡村基础设施建质量的好坏、水平的高低关系到我国乡村的振兴和发展。乡村基础设施作为一种准公共物品，具备着非竞争性和非排他性，只有建设好乡村的基础设施，才能建设成生态宜居的美丽乡村。基础设施建设一般都是耗时耗资的大工程，既费时费力，又需要大笔的资金。而我国的地方政府大多数都是处于严重财政赤字的状态，因此，乡村基础设施建设单纯依靠地方政府根本无法完成，这就需要引进民间资本，采取PPP模式，来分担地方政府的财政压力。[3]总的来说，和传统模式相比，PPP模式在我国乡村振兴发展过程中发挥着重要的作用。

（一）多渠道融资，增加乡村振兴发展资金供给

乡村振兴发展涉及垃圾处理、污水处理和道路交通等各方面的基础设施建设，这些基础设施的建设无疑都需要大量资金，仅仅依靠乡村政府可能无法满足乡村振兴发展的资金需求。在乡村振兴发展中应用PPP模式，将极大地缓解乡村振兴发展中资金投入的不足，为乡村振兴发展引入大规模基础设施建设资金，有效地激活乡村振兴发展活力，弥补乡村基础设施建设资金投入的不足。PPP模式在引入合作企业的过程中，可以发挥多种项目融资方式，如政府PPP产业基金、银行融资、债券融资等，可以在较大程度上弥补资金投入的不足。

（二）提高基础设施建设运行效率，降低投资成本

多方参与提供灵活的乡村基础设施建设流程有利于成本节约。首先，将民间企业引入到乡村基础设施建设的进程中，不仅可以使乡村基础设施建设项目工程规范化，还能降低项目建设过程中的成本。其次，PPP模式不同于以往的投融资模式，政府和民间企业在项目不同的发展阶段承担着不同的职能与义务，双方各司其职，各尽职能，而且PPP模式下的项目运行流畅有序，所以乡村基础设施的项目从设计，到招标，再到运行及最后的完成，各个环节都能一环扣一环紧密相连，可以提高整个基础设施项目建设效率。

（三）合理分担乡村PPP项目风险

在PPP模式的合作中，地方政府和民间企业会充分考虑本乡村基础设施建设中的各种风险利弊，而且双方会在充分了解利弊的基础上，签订相应的特许经营协议。政府和民间企业不仅是利益共享，互利共赢，更是同担风险的一种关系，在PPP模式运作下，双方共同承担在乡村基础设施建设中的各种风险。有政府做担保，民间企业也可以更加放心地将资金投入到乡村基础设施建设的项目中去。而有了民间企业参与项目运作，政府也可以相应地减轻项目建设压力，拥有充足的时间去合理安排政府部门的其他工作。

（四）提高农村基层政府活力

通过发挥PPP模式本身投资主体多元化的优势，引入市场行为，鼓励民间企业积极参与到乡村基础设施建设中，有助于改变政府部门传统的项目管理方式，提升政府的办事效率，提高农村基层政府活力。在政府和民间企业合作的过程中，民间企业有更充分的自主选择权，能够提供切合乡村振兴发展的管理方式，为乡村振兴发展制订切实可行的规划方案。在PPP模式下，政府的角色发生了较大的变化，从农村公共产品的提供者变为项目合作者，有利于减轻政府的工作负担，进一步提高政府工作活力，但是在项目运营过程中，政府要注意强化监督责任，加强对资金的监管使用，防止出现滥用权力的行为。

二、PPP模式在乡村振兴发展中运用的现状及存在问题分析

（一）PPP模式在乡村振兴发展中运用的现状

PPP项目自从在我国建造运营以来，一直保持着良好态势：落地项目数和投资额稳步增加，落地率持续增长；从行业分布来看，项目行业集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护。截至2017年12月末，管理库内各行业PPP项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，合计占管理库项目的59.2%；投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占管理库总投资的71.6%。从地区分布来看，河南、云南、山东三省的PPP落地项目数居前三。

PPP模式在乡村振兴中的发展也呈现出基本一致的情形。目前全国大多数省份已开始应用PPP模式解决“三农”问题，实施乡村振兴战略。PPP模式助力实施乡村振兴发展呈现出的特点是基本公共服务领域项目数和投资额继续增长；污染防治与绿色低碳项目落地较快；不论是从入管理库规模、落地率，还是从行业分布看，市政、交通运输和生态环保等领域入库落地PPP项目均居前列。截至2017年年底，我国管理库中农业领域项目68个，投资额627亿元。其中，山东（含青岛）、贵州、河南位列项目数前三，合计占管理库农业领域项目数的38.2%；江苏、山东（含青岛）、河南位列投资额前三，合计占管理库农业领域项目投资额的43.3%。[4]

PPP模式在乡村振兴中的应用主要集中在垃圾处理、污水处理、人居环境综合治理等基础设施建设方面，而这些方面的PPP项目运作模式基本又都集中采用BOT模式。如2017年10月福建省泉州的台商投资区农村污水收集处理工程PPP项目[5]，2017年11月内蒙古巴彦淖尔市乌拉特前旗生活垃圾综合处理工程PPP项目[6]，2017年12月甘肃金塔县的农村人居环境综合治理PPP项目[7]等等，还有很多类似的PPP项目在乡村振兴中具体实施时采用的都是BOT模式。

（二）PPP模式在乡村振兴发展过程中存在的问题分析

1.对PPP项目的运营缺乏监管，使公众利益受损

在PPP模式助力乡村振兴发展、建设乡村基础设施、提供基本公共服务的过程中，会因为监管机制不够健全，引发一系列如公众利益受损、增加地方政府财政负担等问题。一方面，地方政府本想凭借着把PPP模式引入乡村振兴发展中，进而降低自身负债率，减轻财政负担，可结果却并不尽如人意。地方政府在PPP模式助力乡村振兴发展的进程中既担任着参与者的角色，还担任政策制定者的角色。地方政府因为透明度不高、监管力度不够等原因，对乡村公共服务产品的价格监管存在问题，由此引发乱收费现象，最终损害的还是乡村居民的利益。除此之外，政府一直很难把控自身角色和职能，还存在该地方政府监管的地方政府监管不到位的缺位现象，不属于地方政府职权范围内的地方政府插手的越位现象。

同时，在实现乡村振兴发展的进程中，對项目公司的运营能力和运营水平也有很高的要求。在乡村基础设施建设的过程中，比如道路交通、景观绿化，这些纯公益的，项目公司要盈利，那么如何盈利呢？一般是由地方政府财政提供保障，比如分期给建设成本补贴，每年给维护费，这个过程中如果监督不善也会滋生腐败。而且项目公司如果因为经营管理不善的问题导致自身的破产和解散，也可能导致地方政府不仅不能减轻财政压力，还会形成新一轮的地方政府负债。

2.风险担当和利益分配不合理，政策风险难管理

在PPP模式中，地方政府和民间企业遵循的是“利益共享”，但不是利益共同原则。双方是在签订特许经营协议的前提下，建立一种合作关系，政府追求的是满足公众的需求，而民间企业追求的是自身经济利益的最大化，双方追求的不同就不可避免地会衍生出合作中的问题。当下美丽乡村建设会因为乡村振兴战略的实施而变得更加火热，这时就可能出现有的地方政府为了加快当地乡村振兴发展，加快当地基础设施建设，而盲目地向项目公司许下承诺，签订一些自己力不能及的合同。项目结束以后，原本答应的义务无法履行，势必会造成地方政府失信于项目公司的情况。

乡村基础设施除了道路交通、水电、医疗卫生、文化体育外，还包括垃圾填埋、污水处理等，每一项涉及的PPP项目通常都需要大量的投资并且持续时间较长，在项目实施工程中，难免会遇到一系列不可预见的风险。在PPP融资项目管理的实践中，风险管理仍然是值得研究和改善的方面。地方政府如果想在投资方承担风险的过程中把政府的责任也推卸掉，或者投资者想利用政府的责任把风险都交给政府承担，都可能会增加成本。尽管在项目实施初期，已经制定了合理的风险分担机制，但有些风险是不可预测的。而且政策变动因素也会使得乡村振兴发展中的PPP项目风险更加不确定。因此，在进行乡村基础设施建设之前，必须对整个建设过程中PPP项目所面临的风险有深刻的了解和认识，避免引发不必要的问题。

3.乡村PPP项目发展较快，但仍缺乏有序的市场秩序

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，PPP模式在乡村振兴发展中的应用层出不穷，PPP项目如雨后春笋般增长起来，短短一段时间内已经发展壮大，规模扩张迅速。PPP模式是实现乡村振兴的一大有利工具，但有些地方政府就拿捏不好分寸，把PPP模式当作自身融资、缓解财政压力的手段，以至于不管是什么类型的乡村基础设施，不管是不是适合都引入了PPP模式，导致PPP模式过多地涌现。PPP模式在乡村的过快发展和过于繁荣都可能会衍生出一系列问题：出现各种明股实债的现象，各类中介咨询机构应运而生，地方政府滥用PPP模式等。乡村PPP项目在具体运营时还存在着缺乏秩序、本末倒置的现象。对于到底哪些项目应该先进行，哪些项目可以稍后推进，很多地方政府并不清楚。PPP模式固然是乡村振兴发展的好抓手，但显然很多地方还不能较好地运用这个抓手。

4.民间资本在乡村振兴发展中的参与度仍然不足

从目前国内乡村的发展来看，各地的乡村基础设施建设正在如火如荼进行中，但大部分都是地方政府为响应上级的号召而开展的工作，民间社会资本的参与积极性尚未充分调动起来，PPP模式在乡村振兴发展中的运用也不是那么显著。而且和国外相比，我国的PPP模式发展虽然不占优势，但不可否认的是，近年来我国的PPP模式也在不断加快发展。但显然由于政策宣传执行不到位，我国的民间社会资本出于各方面原因考虑，包括政府信用问题、乡村基础设施建设项目投资回报期长、收益低、市场进入门槛高等问题，对于乡村振兴发展中的PPP项目很多时候会信心不足，犹豫不决，望而却步。再加上我国PPP模式还处于发展阶段，政策方面存在很多不足和不确定因素，乡村振兴战略刚处于起步发展阶段，导致了我国的民间社会成本在乡村振兴发展中的PPP项目中参与度大打折扣，积极性仍不高。

三、PPP助力乡村振兴发展的对策建议

（一）建立第三方监管机构，积极转变地方政府职能

将PPP模式应用到乡村振兴发展中，一方面是为了更好地建设美丽乡村，另一方面也是为了减少地方政府对乡村基础设施建设的压力，但是相关监管体系不健全会使得PPP模式在乡村振兴发展中的运用难以达到预期的发展目标。创建全方位、抓质量和保效益的监管体系，督管人员应实时监督、及时反馈，避免部门利益化，全面监督管理PPP项目各环节。利用法律规范加强监督管理工作，推動PPP项目实现提质增效。建立公开透明的支出预算体制，详细陈列支出项目，实行支出及债务限额制度，以加强公众监督管理。完善项目合同条款，强化契约精神，明确合同内容与法律效力，保障双方合法权益，确保自愿平等合作。健全项目审查小组内控和绩效考核制，实行分岗设权，分派相关人员负责审查并签章以明确责任，提升PPP项目软实力，促进项目建设完成。

地方政府也应该积极转变自身角色定位，在乡村基础设施建设的PPP项目中，地方政府不仅是参与者和合作者的角色，也承担着制定政策和监管的角色。地方政府应明确自身职能，履行应尽的义务，禁止缺位和越位现象发生，更应该增强工作透明度，加强监管，防止贪污腐败现象的发生。还要在保证乡村基础设施顺利建设的前提下，维护项目公司应得的利益。从项目公司的角度来说，项目公司应提高公司运营能力和水平，保证乡村基础设施的水平和质量，尽量提高乡村居民的满意度，不损害乡村居民的利益。

（二）完善风险分担机制，提高参与双方的社会信誉

一般来说，在PPP项目中，地方政府和民间企业在不同阶段分别承担着不同的风险。PPP项目中面临的风险可分为政策类风险、经济类风险、管理类风险、不可抗力的自然类风险等。双方在分担PPP项目风险时，都应按照规则来行事。例如：地方政府和民间企业担任着不同的角色，因此在乡村基础设施建设的PPP项目中自然承担着不同的风险，而且双方承担的风险大小应该与各自的能力和利益相匹配。基于此，若因政策制定所带来的风险就相应地由地方政府来分担，而在具体的乡村基础设施建设项目中遇到的项目运营、实施等经济管理类的风险就应由民间私人企业来承担；而诸如不可抗因素的自然灾害等带来的风险则应由双方共同分担。构建更为合理的风险分担机制，能帮助民间企业更好地加入到乡村振兴发展中的PPP项目建设中。

在进行乡村基础设施建设时，无论是地方政府还是民间企业都应提高自己的社会信誉，以保证PPP模式能够高质高效地运行，而且在签订合约之前，应明确表明如果双方在工程进行的过程中有一方作出违反之前约定的行为，另一方有权利要求赔偿。制定一些提高社会信誉的规则也可以有效提高政府信誉，尤其是地方政府更应该注意。因为民间企业在参与到乡村PPP项目建设之前，要综合考虑到很多因素，地方政府提高信誉可以吸引民间企业更加积极主动地参与到乡村振兴发展中来。

（三）加强对乡村PPP项目的整改力度

基于乡村PPP项目发展迅速，仍缺乏有序的市场秩序的情况，应该对入库的乡村PPP项目加强整改力度。整改具体工作应对PPP项目本身是否有益于乡村振兴发展，项目建设是否适合引入PPP模式进行展开，审核乡村PPP项目是否存在明股实债、固定回报等现象。同时参照地方政府的财政收支情况，对乡村PPP项目该整改的进行整改，该退库的退库，规范各乡村PPP项目实际运营的先后顺序，分清主次，保证乡村基础设施建设中所引入的PPP项目都不偏离乡村振兴发展的初衷。其次要加强对咨询机构的监管，提高咨询机构的准入门槛和标准，减少在乡村基础设施建设的过程中，一些咨询机构滥竽充数，以次充好，降低乡村振兴发展的水平和速度。针对有些咨询机构在为项目公司设计方案的时候闭门造车的问题，要求咨询机构实地调研考察，深入了解具体的乡村PPP项目运营的背景特征，乡村居民最切实的利益以及项目公司的需求等情况，并出具专业的调研报告。之后还要对调研报告进行听证论证，确保咨询机构能够给乡村PPP项目的运营提供切实可行的方案，为乡村振兴发展提供坚实保障。

（四）加大对民营资本的政策支持

相较于国营企业，民营企业融资会更加困难，而且不具备国营企业的国有优势，担心在投资回报期长的乡村基础设施建设中退出困难，资本被套牢。基于民营企业的各种顾虑，政府应加大对民营资本的政策支持，降低民营企业的进入门槛，对民营企业进入PPP项目给予更多的政策优惠、补贴、担保等，让民营企业相较于其他类型的企业来说拥有更大的优势，增强民营企业参与乡村振兴发展的信心；加强对乡村基础设施PPP项目的宣传教育，让更多的民营社会资本了解加入乡村PPP项目所能带给他们的切实利益；除此之外，政府本身也要提高自身在与民营资本合作中的信誉，使得民营资本更有投资到乡村振兴发展中的热情。针对乡村PPP项目发展过程中，民间企业融资方式少、融资困难的问题，地方政府部门要多渠道、多方位地消除银行等信贷机构对私人资本投融资的贷款政策歧视问题，减少其他限制性条件，放松对国家政策性银行的申请条件约束，并在融资政策上重点支持乡村基础设施PPP项目积极申请国家政策性银行和外国银行的贷款。

参考文献：

[1]中华人民共和国财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[OL].http：//jrs.mof.gov.cn/，2014-09-23.

[2]7省发改委推介287个PPP项目总投资9400亿元[OL].http：//www.ce.cn/，2015-10-21.

[3]廉超.PPP模式助推精准扶贫、精准脱贫[J].贵州社会科学，2017（1）.

[4]“中国PPP大数据”之全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报[OL].http：//www.zgppp.cn，2018-01-29.

[5]（福建）泉州台商投资区农村污水收集处理工程PPP项目资格预审公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-9-30.

[6]（内蒙古）巴彦淖尔市乌拉特前旗生活垃圾综合处理工程PPP项目资格预审公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-11-28.

[7]（甘肃）金塔县农村人居环境综合治理PPP项目资格预审公告[OL].http：//www.chinappp.cn/，2017-12-27.

责任编辑：赵慧敏