内蒙古城镇化发展过程中存在的问题和对策

佟成元 康磊

摘 要：改革开放以来，内蒙古城镇化加速发展，城镇化水平不断提高，取得了明显进展。但在推进城镇化的过程中，部分问题和难点凸显出来，率高质低现象明显，这些都严重制约了城镇化的进一步发展。针对内蒙古目前的城镇化发展现状和存在的问题，本文提出了相应的政策建议。

关键词：内蒙古 城镇化 对策建议

我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期。我国城镇化经历了快速发展时期，中心城市规模迅速扩张，但是城市综合服务功能依然滞后。作为国土面积占全国第二位的内蒙古，在资源优势及区位优势支撑下具有巨大的发展潜力，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，积极推进城镇化建设，坚持协调发展，促进城市空间优化布局，打造新型城乡关系，实现城镇化高质量发展。

一、内蒙古城镇化现状及存在问题

改革开放以来，随着国家城乡一体化发展战略的实施和经济社会的快速发展，内蒙古城镇化速度不断加快，城镇化取得可喜成绩。内蒙古城镇化经历了一个起点低、速度快的发展时期，至2017年，内蒙古城镇人口已达1568.2万人，常住人口城镇化率62.0%，高于全国平均水平3.48个百分点。 2015 年末，呼和浩特市的和林格尔县成为国家新型城镇化试点城市，并逐步起示范带动作用，进一步提高我区新型城化建设水平。

（一）内蒙古城镇化发展现状

1.城镇化水平不断提高

2017年全区常住人口2528.6万人，其中城镇人口1568.2万人，城镇化率达到62.0%，比上年提高0.8个百分点。城镇格局不断优化，截至2017年，内蒙古有大城市2个、中等城市4个、小城市14个、旗县城关镇69个，建制镇425个，“一核多中心，一带多轴线”体系初步形成。

2.城乡基础设施不断完善，城乡差距逐步缩小

随着内蒙古经济的平稳增长，各项民生保障逐步落实，城镇基础设施的承载能力逐步提高，公共服务能力持续增强，人均收入水平明显提升，新型城镇化体制机制进一步完善，这些都极大促进了城镇化进程，也提高了城镇化的质量。

3.城市集群逐步形成

“呼包鄂”经济圈的辐射带动作用逐步显现，作为全区的政治、经济、文化、科教和金融中心，随着城市规模的不断扩大，城市的聚集效应不断加强，到2017年，呼包鄂地区的生产总值占全区GDP的56.4%，成为我区经济的增长极。

4.城镇居民生活水平不断提高

城镇化的水平的提高，带动了居民收入和消费双增长，生活水平明显提高。2017年，全区居民平均可支配收入达到26212元，比上年增长了8.6%，扣除价格因素后实际增长6.8%。其中，城镇常住居民人均可支配收入35670元，比上年增长8.2%，农村牧区常住居民的人均可支配收入12584元，增长8.4%，城镇常住居民可支配收入是农村居民平均可支配收入的2.83倍。2017年，全区居民消费支出18946元，增长4.8%。城镇常住居民的人均消费支出23638元，比2016年提高3.9%，农村牧区常住居民人均消费支出12184元，提高6.3%，城镇居民人均消费支出是农村居民人均消费支出的1.94倍。随着收入水平的提高，恩格尔系数明显下降，2017年城镇居民家庭恩格尔系数为27.4%，农村牧区居民家庭恩格尔系数为27.8%，按照联合国粮农组织划分的标准，内蒙古城镇居民已达到最富有水平。

（二）城镇化过程中存在的问题和难点

近年来内蒙古城镇化进程不断加快，在快速发展的城镇化过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

1.城镇化与产业化发展水平不同步

内蒙古城镇化进程不断加快，但城镇化处于粗放增长，结构和质量处于较低水平，2017年内蒙古城镇化率为62.0%，工业化率为31.72 %，城镇化率和工业化率的比值为1.95，尽管高于全国平均水平1.73，但是率高质低，城镇化的质量还不能满足经济社会的发展。城镇化不能仅仅以城镇化率作为衡量工具，更重要的是要实现在人口聚集到城镇基础上的城市自身向更高层次的发展和拓展。随着新型城镇化的逐步推进，加快了生产要素的流动，特别是人力资本不断向二三产业转移，带来经济结构的转变和升级。与此同时，人口的大量增加，要求城市的经济增长、人口素质、产业结构等一定要实现同步提高。但内蒙古城镇化发展滞后，城镇化水平和产业化水平还不相适应，人口素质不够高，这既制约了城镇化和产业化的进程，又影响了经济增长方式的进一步转变和城乡一体化的进一步发展。内蒙古目前面临着产业和城镇各自盲目发展，融合度不够，没有形成协同合力的局面。一方面城镇化的高质量发展没有产业的支撑，另一方面产业也亟需高质量的城镇化这个载体平台。只有产业和城镇相融合、协同发展，才能最终实现产业集群和城市群融合发展的高质量城镇化。

2.城市规划和管理水平不高

内蒙古的城镇规划、建设和管理水平总体上来讲不高，总的来讲，存在以下几个问题。一是，部分城市缺乏有效的规划，“摊大饼”式扩张，过分追求新增建设用地的使用，忽视旧城区的综合开发与有效利用，城市规划的前瞻性、严肃性不足，造成大量资源的占用和浪费。二是基础设施建设水平不够高，地上、地下的市政基础设施的系统性交叉，未能做到同步设计、同步建设和使用，部分城市的“城市病”逐步显现。三是城市特色不明显，同质化严重。内蒙古作为民族地区，有很多值得保留的历史特色、地方特色和民族特色。但是在城镇化的推进过程中，各地单一地追求现代感、国际化，不断地互相抄襲和克隆，道路宽阔，高楼林立，能够区别于其他城市的自身特色越来越不明显。目前，内蒙古诸多城市对城市的规划和管理更多地倾向于经济效应，缺乏人性化管理。对历史文化街区、公共空间、环境资源等的保护都很缺乏，导致了城市的古迹消失、人口拥挤、卫生恶化、环境污染等“城市病”普遍存在。

3.城镇化体制机制不健全

尽管内蒙古城镇人口不断增加，但是大量涌入城市的农业转移人口融入社会的难度也在不断增加，市民化进程滞后。城乡分割的户籍管理制度，分割了农业户口和非农户口，导致了农牧民和城镇居民无法享有相同的公共服务，特别是农民工子女入学、农民工医保社保等问题突出，严重影响了农民工融入城市的意愿，阻碍市民化进程。土地管理制度业亟需改革，目前内蒙古土地综合利用效率不高，缺乏合理的规划，土地存量的挖掘潜力还很大。城乡之间还存在二元土地管理制度，未能形成统一的市场价格。此外，小城镇的发展还未能引起重视，土地审批力度不强。再加上城市管理体制不统一，政出多门，导致城乡失衡，二元结构和矛盾不断升级，严重制约了城乡一体化和人口市民化。

二、对策建议

推进城镇化高质量发展，使城镇化能够承载经济社会的发展，要从产业、生态环境、基础设施、政府服务等多方面进行协调发展，才能加快推进新型城镇化高效、持续、健康发展。

（一）推进产城融合发展

城镇化建设并非单一孤立的，而应该是同产业化、信息化等协同发展。走新型城镇化道路，关键是要提升质量，与工业化、信息化和农业现代化融合发展，同步推进。加大产业融合和城市融合的协同发展，促进产业和城市的空间融合、体系融合，才能逐步实现城市集中性和规模性的双重叠加。由于内蒙古中部地区资源少，产业优势也不明显，因此应当通过政策倾斜，统筹东中西部地区的发展，进行产业结构调整，优化产业布局，促进产业升级，通过城镇化与产业化发展联动机制的建立，促进产城融合发展，让产业化为城镇化的健康、有序发展提供活力，使城镇化为产业化的集中高效发展提供更好的承载能力。同时，在产城融合的依托下，坚持以人为核心的新型城镇化建设，通过工业化引导劳动力从传统的农牧业转向工业和服务业，为推进城镇化奠定坚实的产业基础和丰富的人力资源。

（二）有序推进人口市民化进程

制定鼓励农村牧区剩余劳动力进城的支持政策，通过逐步放宽落户制度，畅通落户通道，逐步提高农业转移人口的市民化水平，真正实现以人为核心的城镇化。降低农牧区转移人口进城的成本和门槛，取消农业人口和非农人口之间的差别，破除城乡二元结构，推进基本公共服务的全覆盖，降低农牧区人口的转移成本，实现同城镇人口同步享有城镇居民公共服务，包括公共教育、创业就业、医疗卫生、住房保障等，增强他们的城市融入感。逐步提高城镇人口素质和居民生活质量，将有序促进有能力在城镇稳定就业和生活的外来务工人员实现市民化作为首要任务，坚持自愿、分类、有序的前提，解决他们的落户问题，努力提高他们融入城市的素质和能力。

（三）优化城镇布局提高管理水平

要加强城镇化宏观管理，建立空间规划体系。拒绝盲目扩张，逐步转向限定城市边界、优化空间结构。在城镇化的推进过程中，中小城市和城镇发挥着重要作用。但随着城镇化的推进，大城市的辐射带动作用越来越强，促进了人口、经济和各类要素的流动，因此在城镇化过程中应将发展大城市作为首要任务。集中力量加强大城市的基础设施建设，公共服务建设，提高大城市对周边中小城市的辐射和综合服务能力。强化城镇道路交通网络建设，要以城区为枢纽，建立起干支衔接，通畅便捷的综合交通运输网络体系；建立完善的城镇水、电、气、热供应系统，完善城市排水系统，提高市政服务能力；抓好城市污染治理，推行清洁生产，提高绿化水平，营造人与自然和谐的城镇生态环境系统；加强社会福利设施配套建设等，提高城镇教育、医疗卫生、文化、科技等社会公共服务水平。

（四）创新新型城镇化体制机制

城镇化是一系列公共政策的集合，城镇化的健康发展离不开体制机制的创新，因此必须将创新体制机制放在突出位置。一是要统筹推进户籍制度的改革与创新，破除城乡二元制度，推进城乡一体化，同时要建立户籍制度改革的配套制度，解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等配套制度的改革。二是要深化土地管理制度的改革与创新。切实保护好农牧民的合法权益，建立以承包权为核心的农牧地产权制度。同时要完善征地和流转制度，完善征地补偿制度，提高对农牧民的赔偿标准，逐步使农牧区建设用地和城镇建设用地真正的实现同地、同权、同价。三是要深化财政金融制度的改革与创新。建立健全公共服务体系，提高政府提供公共服务的能力，通过加大转移支付，提高教育、醫疗等方面公共支出的比重。同时放宽市场准入，鼓励民间资本在城镇公益性基础设施的投入，吸引社会资金参与城镇化建设。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

责任编辑：代建明