基于治理理论加强高校本科生管理的对策与实践研究

柴 虹，何江涛，杨峻岭，沈 晔

中国地质大学（北京）水资源与环境学院，北京 100083

《二十一世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》指出，“在当今这个日新月异的世界上，高等教育显然需要由以学生为中心的新视角和新模式”[1]。随着高等教育大众化的不断发展，高等教育管理质量越来越成为各界关注的焦点，并对高校本科生管理提出了巨大挑战。借鉴新的管理理念探讨更有效的高校本科生管理模式必然成为提高高等教育管理质量的必由之路。治理理论正顺应时代要求，不仅有助于丰富大学管理元素，还有助于完善大学管理结构，在高校本科生管理中发挥重要作用。

一、治理理论应用于高校学生管理的重要意义和前提条件

治理理论产生于20世纪80年代，由于当时处在经济全球化、信息化、政府规模过大、管理失灵和公民社会崛起的时代背景下，导致各国政府普遍面临如下挑战：“更小的政府，更好地服务；更高的服务，更低的税收”，自此开始了一场声势浩大的公共管理改革。虽然各国因其历史、文化、社会传统和背景的不同，而面对不同的问题和改革目标，但是改革的动因大体一致。治理理论也由此登上了管理历史的舞台。

（一）治理的内涵及治理理论的核心要素

治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用[2]。国内学者俞可平教授认为，“治理”（Governance）是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[3]。从对象来看，治理具有广泛适用性，包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体之间的关系。

尽管对治理定义的界定各位学者各有见地，但是“治理理论”的核心要素是很明确的，即多元参与的主体、政府权力的下放、遵循共同的利益、追求一致的奋斗目标，以及民主、法治的治理环境。具体来说[4]57：（1）在治理的主体上，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织、公私机构、权力机关等），它们相互之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系，共同构成复杂的治理网络结构；（2）在治理的基础上，政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威，而且在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势；（3）在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商、谈判妥协；既要采取正统的法规制度，又有所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束；（4）在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判、参与合作、求同存异、化解冲突与矛盾、维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展、公共利益的最大化和善治。

(二)治理理论应用于高校学生管理的研究现状

1989年的世界银行报告把治理概念扩展到企业之外,将各种非营利组织如政府、学校、中介组织纳入治理研究的视线。因此治理理论也被引入高等教育领域，并被用于不同的研究层面和研究对象，包括宏观层面涉及政府和社会的高校外部权力管理以及微观层面涉及学校领导、教师和学生的高校内部权力管理。中国高等教育学会也就大学治理的困境和对策、大学治理的文化考量等问题召开了学术年会等，都对我国高等教育的改革和发展具有重要的参考价值。

将治理理论应用于高校学生管理也是争论的焦点问题。国外学者Ka Ho Mok指出，“伴随着知识经济的挑战，高校需要改善管理的效率和有效性，不仅要满足不同高校股东的需求，更要为高校如何培养出创新、国际化的人才做出努力。”[5]Paul分析了治理的历史和多种管理理论，并且研究了高校治理中教职员工和学生的角色，以及管理人员的选举过程和学校内部治理结构的改变，最终确定了学校体系的管理模式。

国内学者总结了三种高校学生管理的模式：（1）共融化、专门化、法治化和民主化的管理模式[4]9；（2）和谐校园、政府主导下的治理网络和第三方社会支持的目标模式[6]；（3）通过公共管理学领域的“治理”概念和方法对高等教育管理的借鉴作用，提出了书院制的学生管理模式[7]。在高校学生管理对策方面，强调治理双方的和谐关系、多元参与的工作机制、法治化的治理环境和大学生参与。而大学生究竟如何参与高校学生管理，有学者指出要扩展学生参与的内容和途径，推进依法治校、保障学生参与的权力以及支持学生组织自治[8]。在学生组织方面，分析了学生社团在高校治理方式变革中的桥梁、平台作用，并指出学生社团现在存在的问题和未来发展趋势[9]。并基于治理理论提出了学生组织的新模式：形成新组织治理形式、明晰各治理主体权责、构建完善的评估体系。由此可见，治理理论已被广泛用于高校学生管理并取得了一定成效。

(三)治理理论应用于高校学生管理的重要意义和前提条件

学生管理是高等教育管理的重要环节，高等学校应以学生需求作为一切工作的出发点。一方面，学生作为高等教育的产品，高校有责任将其培养成为出类拔萃为社会做贡献的人才；另一方面，学生作为高校的顾客，高校也有义务为其提供高质量的教学、好的生活环境和完善的管理。因此，重视学生管理以及学生的参与度是未来高校的发展趋势。

1.治理理论应用于高校学生管理的重要意义

治理理论应用于高校学生管理有相当广泛的意义，不论是对学校的改革发展、维护校园稳定，还是对提高学生素质、完善学生发展都有积极作用。

（1）对于学校而言，其意义主要体现在以下两个方面：在理论上，它体现了学校以人为本、以学生为本的管理理念和教育实现人的主体性发展的内在要求；在实践上，提高了高校学生管理的实效、精简和完善了学生管理机构，促进了学校的改革和稳定发展。

（2）对学生个人而言，治理的实施对于大学生个体的发展、综合素质的提高等方面都有积极意义。首先，能够提高大学生的品德修养和责任意识。当今大学生比以往更关注自我、追求个人成功，治理理论给他们提供了自由自觉参与自身管理的机会，是对其主体性和平等权利的充分肯定。其次，可以增强大学生交往和沟通的能力，《教育—财富蕴藏其中》中指出，面对未来教育的挑战，教育必须围绕“四大支柱”来重新设计，即学会认知、学会做事、学会与人共处、学会生存。交往和沟通蕴藏其中。在共同参与学校事务的过程中，学生能学会与学校领导、教师之间的相互尊重、理解、合作和信任。最后，培养学生自治的能力，使其自由全面发展。治理的最终目标是达到善治，借鉴这一理论的突出优势，有助于完善学生发展、实现学生自治。

2.治理理论应用于学生管理的前提条件

根据治理理论，一个组织的内部是否可以适用治理理论，主要取决于四个方面：组织内部伦理道德程度的高低；组织成员是否具备参与治理的素质要求；是否拥有广泛、独立和完善的自治组织，可以有效承担由行政部门分解的权力；是否具有法治化的管理制度和管理环境，保证治理的有效运作。与之对照，当前我国高校学生管理已基本具备治理的条件。

（1）伦理程度是推行治理理论的基础。伦理和治理是相结合的，犹如一枚钱币的两面[10]70。高校作为进行学生管理的场所，其组织内部伦理道德的发展程度全社会范围内都不可否认。从我国古代的私塾、学堂到今天的各类大学，一直倡导和突出强调的都是伦理道德教育。从《论语》《大学》到“八荣八耻”，不论哪个时代学校旨在培养德行优良的人才。因此，学校的伦理基础便于学校各管理层、教师和学生之间心理契约的建立，达成共识，完善学生管理。

（2）成员参与治理的素质能力，是治理成功的决定条件。调查表明，当前大学生参与政治的热情高，对社会有正确的政治认识和客观评价，对中西文化的认识更为深刻，参与社会服务的积极性提高[4]71。此外，大学生思想活跃，追求人格独立，民主意识、批判精神强，他们自我意识浓烈、自我管理的需求逐渐凸显。因此，大学生基本素质的提高和自我实现的迫切愿望为治理理论在高校学生管理中的应用提供了基本条件。

（3）成熟的学生自治组织是高校学生管理实现良好治理的重要支撑。学生作为高校的主要顾客和被治理对象，对治理的完善有着重要作用。治理理论较其他管理理论而言的突破之处是：在管理过程中融入了被治理者的影响因素。近年来，学生会和社团组织的数量不断增加，其功能也逐步凸显并越来越受到高校的重视。

（4）法治是实现良好治理的保障。我国高校越来越重视法治精神，相关管理制度的不断完善和健全已成为学校发展的主流。最突出的标志是对学生权利的认同和保障，比如国家《教育法》等的颁布以及学校《学生管理章程》的制定，都说明高校学生管理正迈向法治化的进程。

二、高校学生管理的治理诉求

（一）高校学生管理现状

目前，高校学生管理已取得了一定成效，许多学校越来越重视高校学生管理面临的困境、管理理念和制度的创新、管理队伍的建设等问题。一些高校也在学分制的引导下，重建了学生管理的模式；响应国家号召加强学生管理，促进创新人才的培养，并针对“80后”“90后”提出高校学生管理的新思路。

在管理理念上，有学者以历史脉络为标准对其进行了梳理：以儒家学说为核心的文化思想，马克思主义关于人的全面发展的理论，以及十六届三中全会提出“以人为本”，进而教育领域贯彻的“以生为本”的管理理念。此外，还有学者研究和借鉴了其他国家、领域的管理理论，如：目标管理理论、人本理论、需要层次理论、激励理论、破窗理论等。在管理体制上,由于多元文化的冲击和信息技术的发展,传统的班级授课和校、院、系的纵向管理框架已逐渐失去优势，因此很多学校付诸于学生生活园区、学生兴趣工作坊、互联网等新群体进行管理。在管理制度上，随着国家法制的逐步完备，人们法制意识的逐渐增强，高校也必须依法治校、建章立制、规范管理。在管理模式上，一些学者提出将学生事务管理与思想政治教育管理相分离，实现学生管理的专门化，也有学者倡导在尊重学生主体性的前提下，以学校为主导的服务型管理模式。

（二）存在的问题

大学生作为高校学生管理的被治理者和主要的利益相关者，对高校学生管理的满意度，在很大程度上反映了学生管理工作的情况。因此本文以在校大学生为主要对象，调查他们对学生组织，学生工作者（包括教师、辅导员和行政人员等），学校领导和学校学生管理总体情况的评价和满意度，进而了解高校学生管理的现状。共发放调查问卷353张，回收331张，回收率为93.76%，调查问卷采用李克特量表，从非常满意到非常不满意分别记为5分到1分，进而通过加权平均数算出各项满意度的平均分。现将调查结果做如下总结。

1.学生参与管理活动的程度较低

据调查，学生对学生参与学校发展规划的建议和讨论、学生参与学生管理规章制度的制定讨论和学生在学校学生管理中的主体地位满意度的平均分都中等偏低，对其不满意的分别占43.81%，46.98%和37.15%（图1～图3）。可见在高校学生管理中学生的地位被忽视，参与度较低。多数情况下，教师在学生管理的过程中作为管理者充当主体，学生作为被管理者充当客体。因此，学生的主体性被忽视，导致其处于被动地位，对学校的各项活动和管理过程的参与度较低。

图1 学生参与学校发展规划的建议和讨论的满意度

图2 学生参与学生管理规章制度的制定讨论的满意度

图3 学生在学校学生管理中的主体地位的满意度

2.管理过程中信息反馈缓慢

我国大部分高校在学生管理工作中采用的是党委领导下的校长负责制，最高决策权属于学校党委，中层学生管理者一般是学生处（部）等，基层的学生管理者通常是各院系职能部门的工作人员和辅导员。但由于高等教育办学规模的扩大，生师比随之也在稳步增长（表1），原有的职能分配会导致各级学生工作愈加繁重、信息反馈更加缓慢，部分领域则出现学生有问题不知向谁反应的盲区，影响学生管理的效率。

据调查，38.10%的同学对自身在学生管理中分享权力表示不满意，并且均分只有2.81，尚未达到平均水平。大部分学生认为各类学生组织发展还不完善，没有很好凸显其在学生管理中的作用，如表2所示。

3.管理手段较为单一

调查中涉及学生管理手段和师生交流的项目如表3所示，其中对学生管理手段满意度的得分只有2.83；与管理人员的交流表现为与领导的交流沟通最差，与辅导员之间的交流沟通最强；对学校提供的教师与学生的交流平台，表示满意和不满意的都在30%左右。通过进一步了解，部分学生认为学校的学生管理手段过于严苛，缺乏师生交流平台，管理方式单一化。

4.管理目标上忽略学生个性发展

据调查，在促进学生发展方面，学生普遍认为，辅导员更能给其个性化的服务和帮助（表4），造成这一后果的原因是学生与学校层面决策者的接触太少。一方面，由于学生并未参与目标制定的过程，因此学校不能很好地了解学生发展的个性要求，同时学生也不能充分理解学校管理的目的；另一方面，为了满足大部分学生的普遍要求和学校的稳定发展，对学生个性发展的重视尚且不足。

表1 普通高等院校生师比

表2 学生组织的满意度

表3 学生管理手段满意度汇总表

表4 学生发展满意度汇总

综上所述，我国高校学生管理工作已经取得了一定成效，并且在很多方面做到了让学校、教师、学生满意，但仍有需要完善之处。因此借鉴治理理论的核心内涵，弥补当前学生管理的不足，将对高校学生管理的改革和发展起到重要作用。

三、治理理论应用于学生管理的对策研究

基于治理理论构建高校学生管理模式的核心在于“以学生为本”，重点调动各级领导、教师、学生的主动性和参与性，建立主体间的合作和持续互动方式；强调组织内各主体分享权力，协调各方利益；充分发挥学生自治组织的作用；提高教师及行政人员的素质，以实现学生善治。

1.建立校、师、生多方参与的治理体系

一方面，学校领导在学生管理过程中，多是突出他们在权力问题、政策和规章的制定等方面的作用，并没有体现出学校领导与教师和学生在学生管理方面的互动性。另一方面，受我国传统儒学文化的影响，师道尊严的理念使得学生一直处在被动和客体的地位，不能主动参与这一管理过程。

因此，建立一个校、师、生多方参与的治理体系，突出其持续互动的特点是解决高校学生管理过程中三方互动、合作的最好模式。在高校内，学校的“合法性”体现为学校领导和师生能彼此达成共识并获得认同。所以，重塑校、师、生关系，将传统意义上学校领导与教师之间等级分明的上下级关系、教师与学生之间“师尊生卑”的伦理关系转变为互尊、互助的新型关系，有助于构建新型高校学生管理模式。

基于治理理论，可以通过平等、沟通、理解的方式实现治理三方之间的合作，构建权力依赖、持续互动的治理网络。平等就是权力的运行方向是上下互动的，不再是以往由上而下执行命令的管理过程，而且参与治理的各主体都是组织不可缺少的一部分。沟通就是参与治理的各主体要进行资源和信息的交换，使学生能够了解学校和教师实施各项管理的意图，也使学校和教师能够快速获取学生的相关信息，以便三方在治理的过程中达成共识，制定管理目标，完成学生管理。理解就是参与治理的三方需要换位思考，彼此用自己的期望和价值观去把握对方，再用对方的期望和价值观来规范自己。

2.借助网络建构公共交流平台

治理理论强调建立多方参与的共同治理体系，因此上述提到的校、师、生三方合作伙伴关系便是其展开治理的组织基础。治理理论指出，建立名副其实的合作伙伴关系的先决条件是在适当范围内建立公共辩论舞台，给每一个行动者以发言权[10]162。因此，秉着相互了解、信任，共同判断、提议的原则，高校应为学校领导、学生工作者和学生提供一个可以进行广泛交流、提出自己的想法和建议的平台，逐步建立起三方对话的网络，如设立校长信箱，搭建线上公共交流平台，组织线下互动小组等。

20世纪以来互联网的迅速发展和普及以及信息社会的不断深化，为我们构建这一平台提供了得天独厚的优势，高校可以借助BBS或微博开通校、师、生三方交流、协商的平台。一方面，这种方式简便、快捷，可以让大部分人参与交流；另一方面，这样的方式也容易引起教师和学生们的新鲜感、好奇感和亲切感，将其吸引到互动交流的平台中，以更好地实现三方合作。但为了保障交流的顺利进行，各参与者还应该做到以下几点：（1）出现矛盾时，应采用协商的方式；（2）学校应制定与学生之间的对话协商制度；（3）学校应实行校务公开和信息公开。

3.推进大学生自治，完善学生自治组织

治理理论强调公民参与，我国的《高等教育法》也明确规定，高等学校要依法实行民主管理。因此，推进大学生自治不仅是高校民主管理的要求，而且是高校学生管理实现善治的现实基础。

首先，学校必须赋予学生平等的参与权，并授之以参与的知识和能力。学生在不影响其学习的前提条件下，参与学生利益相关的学校事务和学生管理的相关活动。其次，加速学生自治组织的建设，完善学生自治组织运行的模式，健全规章制度。例如：成立“专题议案组”，就某一议题收集学生意见，反馈到学校，经部门领导层层督办，再在规定的期限反馈给学生，以加强学校和学生之间的交流、互动。最后，推行大学生自治，将权力下放给学生，使其产生认同感、归属感和责任感，并逐步培养学生自治能力的发展，最终实现学生从他律到自律、他治到自治的转变。

4.建设一支德才兼备的专业教师队伍

首先，走专业化发展道路，建设一支专业的学生工作队伍。根据北京师范大学哲学与社会学学院2005年完成的《北京师范大学学生事务管理工作队伍建设调查报告》显示：“从事该工作3年以下的占54.96%；年龄在34岁以下的占74.66%”[11]。这些数据至少可以说明：这支队伍工作经验不足、流动性大。此外一些高校在招聘此类职位时，不会有明确的专业要求限制。因此，学生工作者队伍的专业性还有待加强，应该开设高等教育行政学和高校学生管理等方向的专业，培养专业人才。

再者，治理意味着学生管理的顺利完成并不只是靠学校领导和教师的权威，而是校、师双方要借用权力以外的其他手段来实施管理。因此，教师还应该德才兼备，能够得到学生发自内心的尊重和认可，通过以德服人、以理治人的方式构建良好师生关系，从而高效率、高质量地完成学生管理。

总之，在学生管理中应用治理理论，突出治理理论多元参与、民主法治的理念，将对大学的发展和管理的完善具有重要作用。将治理对象纳入治理体系，了解他们的切身需求，便于对其进行更有效的管理。更重要的是可以逐步提高大学生的自主意识和主人翁感，实现其从他治到自治的转变，利于大学生自由全面发展。